北京城市總體規劃送審 "中央政務(wù)區"呼之欲出?

　　原標題：“中央政務(wù)區”真的呼之欲出？

　　這次引發(fā)熱議的，是《北京城市總體規劃（2016年—2030年）》送審的消息。

　　5月17日召開(kāi)的中共北京市委十一屆十四次全會(huì )，研究討論了《北京城市總體規劃（2016年—2030年）（送審稿）》（下稱(chēng)《總體規劃》），一致同意將《總體規劃》按程序上報黨中央、國務(wù)院審定。

　　這是北京第7次編制城市總體規劃，而且新的《總體規劃》從2014年修改至今，歷時(shí)三年，七易其稿，共吸納意見(jiàn)建議5200余條，現在終于交卷。

　　伴隨《總體規劃》送審的消息，“中央政務(wù)區”的傳言又多了起來(lái)。說(shuō)法很多，比如，近期北京頻頻出臺限購政策一方面在打壓飛漲的房?jì)r(jià)，另一方面是在為“中央政務(wù)區”出臺做準備；再比如，東、西城有可能進(jìn)一步合并，成立傳說(shuō)中的“中央政務(wù)區”或“首都特區”，凡此種種。

　　在未來(lái)尚未到來(lái)之前，想象是沒(méi)有邊界的。但是，過(guò)程中的正本清源還是需要的。針對《總體規劃》衍生出的各種傳言，《中國經(jīng)濟周刊》采訪(fǎng)了首都經(jīng)濟貿易大學(xué)副校長(cháng)、北京大學(xué)等六校京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合創(chuàng )新中心主任、中國區域科學(xué)協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)楊開(kāi)忠教授，就相關(guān)城市規劃問(wèn)題作出專(zhuān)家層面解讀和分析。

　　《總體規劃》同時(shí)報黨中央、國務(wù)院審定，在城市規劃審批中不多見(jiàn)

　　改革開(kāi)放以來(lái)，北京市先后制定了四版城市總體規劃。此次新《總體規劃》的制定，源自三年前習近平總書(shū)記視察北京。

　　2014年2月26日，習總書(shū)記視察北京，要求堅持和強化北京首都核心功能，調整疏解非首都核心功能，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。

　　當年，北京市委市政府啟動(dòng)了《總體規劃》的編制工作。

　　此后三年，編制工作不曾間斷，直到不久前才露出真容。3月29日到4月27日，《總體規劃》在北京市規劃展覽館對公眾公示并征集意見(jiàn)。

　　展覽持續了一個(gè)月，在公告期過(guò)后，北京市規劃國土委收到了1.15萬(wàn)條修改建議。在例行既定程序之后，5月17日，北京市委十一屆十四次全會(huì )召開(kāi)。這次全會(huì )只有一項議題，就是研究討論《總體規劃》，最后會(huì )議一致同意將《總體規劃》按程序上報黨中央、國務(wù)院審定。

　　本次送審的《總體規劃》若獲批，將成為新中國成立以來(lái)的第七版北京城市總體規劃。

　　相比之前的規劃，此次《總體規劃》有幾個(gè)與眾不同之處。記者注意到，之前的《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》和《北京城市總體規劃（1991年—2010年）》僅報國務(wù)院審批。去年上海城市總體規劃也是報國務(wù)院審批。而此次《總體規劃》最終是報黨中央、國務(wù)院審定，這在城市規劃審批中極為罕見(jiàn)。

　　楊開(kāi)忠告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，作為新的歷史階段中的北京城市總體規劃對建設什么樣的首都、怎樣建設首都、貫徹落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰略具有非同一般的戰略意義，報黨中央、國務(wù)院審定是理所當然的。

　　“一核”、“一區”引發(fā)誤讀

　　在北京市委十一屆十四次全會(huì )上，時(shí)任北京市委書(shū)記郭金龍在講話(huà)中強調的“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區”的城市空間結構，被外界廣泛解讀，甚至衍生出了歧義。

　　主要原因是，與今年3月份《總體規劃》草案公示版的“一主、一副、兩軸、多點(diǎn)”相比，此次送審稿增加了“一核”“一區”兩個(gè)新概念。

　　“一主、一副、兩軸、多點(diǎn)”很容易理解：“一主”是指“中心城區”；“一副”是指“北京城市副中心”；“兩軸”是指“中軸線(xiàn)及其延長(cháng)線(xiàn)、長(cháng)安街及其延長(cháng)線(xiàn)”；“多點(diǎn)”是指“位于平原地區的新城”，包括順義、大興、亦莊、昌平和房山新城等。

　　現在多出來(lái)的“一核”放在了“一主一副”之前，顯然比后兩者更為重要。那么，多出來(lái)的“一核”“一區”具體指什么？

　　先說(shuō)“一區”。有媒體稱(chēng)“一區”是指剛剛設立的河北省“雄安新區”。這個(gè)說(shuō)法很快就被北京市規劃國土委辟謠了。5月19日，北京市規劃國土委介紹，此前媒體有稱(chēng)雄安新區納入北京城市總體規劃，這是錯誤解讀，“一區”是指“生態(tài)涵養區”。

　　關(guān)于“生態(tài)涵養區”，北京市規劃國土委介紹，包括門(mén)頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區、延慶區，以及昌平區和房山區的山區，是京津冀協(xié)同發(fā)展格局中西北部生態(tài)涵養區的重要組成部分。

　　在楊開(kāi)忠看來(lái)，“西北生態(tài)涵養區”，是首都生態(tài)平衡的直接戰略屏障，凸顯出加強落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護的優(yōu)先戰略，對打造世界一流的和諧宜居之都、打造現代化新型首都圈具有重大戰略意義。

　　據北京市規劃國土委介紹，“一核”是指“首都功能核心區”。不過(guò)，“首都功能核心區”具體包括哪些區域，目前的官方文件中還沒(méi)有明確說(shuō)明。

　　楊開(kāi)忠認為，作為首都功能核心區，“一核”即北京老城或舊城，包括東、西城區，是北京作為政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，要努力建設成為北京國際一流和諧宜居之都的首善區。目前，這一區域嚴重過(guò)載，人口密度是面積較小的美國首都華盛頓哥倫比亞特區的7倍，是北京城市功能疏解的重中之重。因此，中央在京津冀協(xié)同發(fā)展規劃中，把“老城重組”作為北京非首都核心功能疏解格局的核心部分之一。此輪北京城市總體規劃突出強調“一核”，更好地貫徹落實(shí)了中央精神，對疏解北京城市功能戰略意義重大。

　　“老城重組”日趨成熟，有望提上議事日程？

　　毋庸置疑，“老城重組”對于京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要先導作用。根據新華社4月13日《千年大計、國家大事——以習近平同志為核心的黨中央決策河北雄安新區規劃建設紀實(shí)》披露，2015年2月10日，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第九次會(huì )議審議研究京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要，習近平總書(shū)記在講話(huà)中提出“多點(diǎn)一城、老城重組”的思路。

　　該文并未就“多點(diǎn)一城、老城重組”做更多的解釋?zhuān)�于是坊間的猜測也應聲而來(lái)。

　　5月16日，方正證券首席經(jīng)濟學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)部研究室原副主任任澤平發(fā)文表示，“一城”就是要研究思考在北京之外建設新城，以集中承接非首都功能疏解，就是黨中央、國務(wù)院于4月1日批準設立的雄安新區。而“老城重組”則主要指被明確寫(xiě)入《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》的東、西城行政區劃調整。

　　關(guān)于“老城重組”之前已有較為具體的官方解釋。如2016年，時(shí)任北京市常務(wù)副市長(cháng)李士祥在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，東城區與西城區的合并是老城重組，不能簡(jiǎn)單地理解為合并。重組不是一個(gè)簡(jiǎn)單的拼盤(pán)，前提還是要完善首都的城市規劃。此事還需要進(jìn)行充分的論證，過(guò)程復雜，目前尚無(wú)時(shí)間表。

　　2016年初發(fā)布的《北京市國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》也專(zhuān)門(mén)提到了“老城重組”，提出“要推進(jìn)實(shí)施老城重組，優(yōu)化調整行政區劃，強化政治活動(dòng)、文化交流、國際交往和科技創(chuàng )新等服務(wù)功能”。

　　然而，老城將重組成為什么樣子，認識并不一致。

　　把北京老城重組建成“中央政務(wù)區”，最早由城市專(zhuān)家、北京國際城市發(fā)展研究院院長(cháng)連玉明提出。

　　2015年11月，他在一個(gè)城市發(fā)展論壇上提出，北京在“十三五”期間最重要的是辦好兩件事，一是加快通州城市副中心建設；二是推動(dòng)“老城重組”，優(yōu)化調整東、西城行政區劃，建立中央政務(wù)區或首都區。

　　“老城重組”就這樣和“中央政務(wù)區”聯(lián)系在一起并首次出現在公眾視野。

　　接下來(lái)，在2016年初的北京兩會(huì )上，作為北京市政協(xié)委員的連玉明拿出了“東、西城合并為中央政務(wù)區”的提案，被媒體報道之后，影響巨大。

　　在楊開(kāi)忠看來(lái)，老城重組的關(guān)鍵是堅持政治中心、文化中心功能，包括政治的、文化的國際交往功能的核心承載區定位，大力調整疏解非政治、文化中心功能�！昂诵膮^應包括中央政務(wù)區、歷史文化區等不同功能分區，中央政務(wù)區是核心區的功能區�！�

　　“中央政務(wù)區”會(huì )橫空出世嗎？各方猜測版本差異大

　　即便學(xué)者出于嚴謹對“老城重組”點(diǎn)到即止，但并不妨礙市場(chǎng)機構就此問(wèn)題展開(kāi)聯(lián)想。

　　華泰宏觀(guān)4月19日發(fā)布報告認為“老城重組”可能有三種方式：一是東、西城合并成為一個(gè)新區，統籌管理，更好地履行服務(wù)中央的職能，落實(shí)政治中心、文化中心和國際交往中心的定位。二是以東、西城為基礎，在周邊四區（朝陽(yáng)、海淀、豐臺、石景山）再進(jìn)行一定的區劃調整，成立一個(gè)中央政務(wù)區，把中央機關(guān)全部覆蓋到新區中。三是直接成立中央政務(wù)區，并且在行政體制、財稅體制上進(jìn)行更深層次的改革。

　　從目前已有的城市建設基礎看，第一種可能性更大，但也不排除更大手筆的可能性。

　　任澤平也給出了自己的結論：“老城重組”下的中央政務(wù)區或呼之欲出。其理由是：一年多來(lái)，隨著(zhù)非首都功能疏解、通州城市副中心建設加快、老城更新改造推進(jìn)等，老城重組日趨成熟，有望提上議事日程。而且，隨著(zhù)雄安新區的設立、通州城市副中心建設加快、北京市級機關(guān)搬遷，首都特區呼之欲出。未來(lái)，首都或與北京分開(kāi)，首都是首都，北京是北京。

　　即便老城重組日趨成熟，但是否會(huì )形成輿論認為的“中央政務(wù)區”？目前的看法不一而足。

　　有觀(guān)點(diǎn)認為，“一核”是指“首都功能核心區”，而核心功能區就是指東城和西城這兩個(gè)核心區。根據《總體規劃》，方案對東城、西城區的表述正是“東城、西城等北京核心區”�！耙缓恕笨赡芫褪恰皷|城、西城合并成為的中央政務(wù)區”。由此，從功能定位來(lái)看，東城區、西城區已經(jīng)具有事實(shí)上的中央政務(wù)區的概念。

　　還有人士界定了中央政務(wù)區的范圍，認為中央政務(wù)區包括兩塊區域，一是長(cháng)安街天安門(mén)為中心的帶狀區域，還有西北邊海淀區內的一小片區域。得出這個(gè)判斷的理由是：新的《總體規劃》確定中心城區是政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng )新中心的集中承載地區，分為四大板塊。其中，核心區主要指東城區、西城區，以政治、文化、國際交往中心為主導職能；西北部地區主要指海淀區、石景山區，以科技創(chuàng )新、文化中心為主導職能；東北部地區主要是指朝陽(yáng)區東部、北部地區，以國際交往、文化中心為主導功能；南部地區主要指豐臺區和朝陽(yáng)區南部地區，以保障首都核心功能的城市服務(wù)為主導功能。

　　楊開(kāi)忠對此看法并不認同，他告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“盡管老城重組可能包括行政區劃的調整，也包括適度提高政務(wù)用地份額，但中央政務(wù)區應該是功能意義而非行政管理意義上的一個(gè)分區”�！凹词刮磥�(lái)東、西城合并為一個(gè)行政區，也不宜叫做‘中央政務(wù)區’，因為東、西城區不僅是政治中心的核心承載區，也是文化中心的核心承載區，叫‘中央政務(wù)區’不利于發(fā)揮文化中心的作用，不利于歷史文化的保護�！�

　　北京可持續發(fā)展新藍圖是怎樣“煉”成的

　　2014年2月26日，習近平總書(shū)記視察北京并發(fā)表重要講話(huà)，明確了“四個(gè)中心”的首都城市戰略定位，提出了建設國際一流的和諧宜居之都的目標。

　　為全面貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記的重要講話(huà)精神，謀劃首都未來(lái)可持續發(fā)展的新藍圖，2014年北京市啟動(dòng)了新一版城市總體規劃編制工作，這也是新中國成立以來(lái)的第七次編制城市總體規劃。

　　2017年2月24日，習近平總書(shū)記再次視察北京并發(fā)表重要講話(huà)，對進(jìn)一步做好北京城市規劃建設作出了重要指示。

　　2017年3月29日至4月27日，在規劃展覽館對規劃草案成果進(jìn)行了為期30天的公示。前往現場(chǎng)參觀(guān)的市民達2.58萬(wàn)人次，通過(guò)現場(chǎng)留言、網(wǎng)絡(luò )留言、發(fā)送郵件、信件等方式提出了1.15萬(wàn)條意見(jiàn)。其中，與總規直接相關(guān)的意見(jiàn)3600余條，采納了3100多條，意見(jiàn)采納率約88%。

　　4月18日，北京市政府常務(wù)會(huì )議對規劃草案進(jìn)行了審議。按照各方審議意見(jiàn)，對規劃文本進(jìn)行了160余處修改。

　　4月28日，首都規劃建設委員會(huì )第34次全會(huì )對規劃草案進(jìn)行了審議，按照與會(huì )同志提出的意見(jiàn)對規劃文本進(jìn)行了100余處修改。

　　5月5日，北京市委常委會(huì )聽(tīng)取了規劃編制情況的匯報，并進(jìn)行了認真審議，各位常委共提出22條重要意見(jiàn)，都做了修改完善。

　　習近平總書(shū)記再次視察北京并發(fā)表重要講話(huà)以來(lái)，總規編制工作一直在緊鑼密鼓地進(jìn)行，通過(guò)各種方式共收集到意見(jiàn)建議5200余條，北京市委市政府都進(jìn)行了認真研究，積極吸納到總規文本中。