解決生態(tài)文明領(lǐng)域深層次問(wèn)題 還要靠統籌協(xié)調

　　作者：蔣洪強（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院副總工程師、研究員）

　　為什么中央要提出完善生態(tài)文明領(lǐng)域統籌協(xié)調機制？黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明體制改革取得重要成效，但也應當看到，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域改革仍存在不少深層次矛盾；此外，生態(tài)文明建設的系統性、整體性特點(diǎn)，也要求我們做好統籌協(xié)調，以便生態(tài)文明各領(lǐng)域能夠更好地發(fā)揮整體效能，協(xié)同共進(jìn)。

　　我國生態(tài)環(huán)境治理體系改革進(jìn)展如何

　　近年來(lái)，我國生態(tài)環(huán)境治理體系改革持續向縱深推進(jìn)，主要表現為：

　　加快推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央推動(dòng)全面深化改革，實(shí)施“五位一體”總體戰略，相繼出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，制定了80多項涉及生態(tài)文明建設的改革任務(wù)和成果，“四梁八柱”生態(tài)文明制度體系基本建立。2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )正式確立習近平生態(tài)文明思想，生態(tài)文明寫(xiě)入憲法和黨章，生態(tài)環(huán)境治理體系改革縱深推進(jìn)。

　　深入推進(jìn)生態(tài)文明行政機構體制改革。組建自然資源部，將自然資源管理相關(guān)部門(mén)分散的職責集中統一起來(lái)，以實(shí)現權責明晰，更好地促進(jìn)管控和保護自然資源。組建生態(tài)環(huán)境部，統一行使生態(tài)和城鄉各類(lèi)污染排放監管與行政執法職責，海洋環(huán)境保護、應對氣候變化等職能劃入，強化了生態(tài)環(huán)境保護工作的統籌協(xié)調。在解決區域性、流域性、跨部門(mén)等問(wèn)題上，不斷優(yōu)化機構設置，設立京津冀大氣環(huán)境管理局，成立七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監督管理局，在解決長(cháng)期以來(lái)區域、流域、海域生態(tài)環(huán)境監管職責交叉、多頭管理問(wèn)題上實(shí)現新突破。

　　強化生態(tài)文明統籌協(xié)調法規制度建設。出臺《中華人民共和國環(huán)境保護法》，首次寫(xiě)入“推進(jìn)生態(tài)文明建設，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展”。加大中央生態(tài)環(huán)保督察，制定出臺生態(tài)環(huán)境保護責任清單，深化“黨政同責、一崗雙責”。積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境執法改革，組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執法隊伍，強化生態(tài)環(huán)境統一監管職責。加強生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核、生態(tài)環(huán)境損害責任追究、河（湖）長(cháng)制等制度改革。各地區以習近平生態(tài)文明思想為指導，創(chuàng )建示范、探索成立生態(tài)文明建設委員會(huì )，統籌推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，推動(dòng)生態(tài)文明建設從實(shí)踐到認識發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化。

　　協(xié)調發(fā)展，還有哪些地方需要統籌

　　黨的十九屆五中全會(huì )提出促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型。目前，在生產(chǎn)與消費、開(kāi)發(fā)與保護、城市與鄉村等領(lǐng)域，綠色化政策依然零散，不足以形成系統推動(dòng)力�！叭齻�(gè)沒(méi)有根本改變”，即以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結構、以煤為主的能源結構、以公路貨運為主的運輸結構沒(méi)有根本改變，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或者接近上限的狀況沒(méi)有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險態(tài)勢沒(méi)有根本改變，導致生態(tài)環(huán)保的根源性壓力依然較大，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展仍是重大難題。

　　由于歷史原因，我國自然資源開(kāi)發(fā)與保護監管分要素、分行業(yè)管理體制特點(diǎn)突出，生態(tài)保護統一監督管理能力薄弱。新一輪國務(wù)院機構改革，賦予了生態(tài)環(huán)境部門(mén)統一行使生態(tài)監管與行政執法職責，有利于實(shí)現污染防治和生態(tài)保護的統籌。

　　我國區域生產(chǎn)力布局、經(jīng)濟發(fā)展水平與自然資源稟賦反差較大，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，東中西、南北等區域梯度差異更加鮮明。由于區域發(fā)展的不均衡和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的區域性、流域性特征，統籌協(xié)調解決區域間、上下流域、城市與農村等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題難度較大，京津冀及周邊地區、長(cháng)江經(jīng)濟帶、黃河流域等重點(diǎn)區域生態(tài)環(huán)境治理需要統籌協(xié)調。

　　目前，我國中央、地方及各部門(mén)間分類(lèi)分級的生態(tài)環(huán)保事權責任劃分明細清單仍不完善，帶來(lái)許多生態(tài)環(huán)境管理“真空”現象，導致出了問(wèn)題找不到責任主體，生態(tài)環(huán)保責任追究、監督機制難以真正落實(shí)。由于事權與財權不相匹配，特別是一些生態(tài)環(huán)保問(wèn)題嚴重的地區往往是欠發(fā)達地區，難以實(shí)現財權分擔，導致生態(tài)環(huán)境保護目標落空，甚至一定程度上強化了地方保護主義。

　　此外，在生態(tài)文明領(lǐng)域的立法、規章、標準等制定方面，部門(mén)化傾向明顯，容易出現“立法部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法律化”。生態(tài)環(huán)保分工需要不同職能部門(mén)間、跨區域政府間的分工和配合，目前很多機制都是“軟性”協(xié)調，一些跨部門(mén)的協(xié)調機制，如聯(lián)席會(huì )議制、聯(lián)合會(huì )審會(huì )簽制等，統籌協(xié)調難度大，行政效率不高。

　　如何完善生態(tài)文明領(lǐng)域統籌協(xié)調機制

　　為完善生態(tài)文明領(lǐng)域統籌協(xié)調機制，筆者提出以下建議：

　　其一，加強頂層統籌，建議成立中央生態(tài)文明建設工作領(lǐng)導小組或中央生態(tài)文明委員會(huì )，組織起草生態(tài)文明建設重大文件，統籌協(xié)調解決生態(tài)文明領(lǐng)域重大事項，建立重點(diǎn)區域、流域、領(lǐng)域生態(tài)文明聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制，形成中央與地方、各部門(mén)、全社會(huì )共同推進(jìn)生態(tài)文明建設“一盤(pán)棋”。

　　其二，堅持資源開(kāi)發(fā)管理與保護監管相對獨立原則、生態(tài)系統整體保護與統一監管原則，統籌資源監管與環(huán)境保護、生態(tài)保護與污染防治，完善環(huán)境與氣候、陸地與海洋、地上與地下等統籌工作，進(jìn)一步調整職能、健全機構、完善制度、創(chuàng )新機制，全面增強生態(tài)環(huán)保統一性、權威性、高效性和執行力。

　　其三，制定生態(tài)文明建設促進(jìn)法，開(kāi)展現行法律法規生態(tài)化和不統籌不協(xié)調方面的修訂。加強重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推進(jìn)制（修）訂資源環(huán)境類(lèi)法律法規和經(jīng)濟民事法律的“生態(tài)化”。加強環(huán)境司法，健全環(huán)境行政執法與環(huán)境司法銜接配合機制。

　　其四，以新一輪國土空間規劃為基礎，統籌整合現有主體功能區劃、自然保護地體系、生態(tài)功能區劃，統籌劃定落實(shí)好生態(tài)、生產(chǎn)、生活與生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農田“三區三線(xiàn)”管控邊界。推動(dòng)建立生態(tài)空間監測評估預警體系，實(shí)施嚴格有度的生態(tài)保護紅線(xiàn)管控措施，在保護中促進(jìn)開(kāi)發(fā)、在開(kāi)發(fā)中落實(shí)保護。

　　其五，建立更加全面的生態(tài)文明政績(jì)考核體系，探索建立國內生產(chǎn)總值（GDP）與生態(tài)系統生產(chǎn)總值（GEP）雙評價(jià)機制。強化各級人民代表大會(huì )對生態(tài)文明建設監督問(wèn)責。統籌政府與市場(chǎng)、國家與社會(huì )的關(guān)系，形成政府主導、市場(chǎng)激勵、社會(huì )參與的生態(tài)文明治理體系。加大資金、人才、政策支持，統籌提升地方基層、邊疆少數民族和農村地區等生態(tài)文明治理能力。

　　《光明日報》（ 2020年11月07日 05版）