【實(shí)踐新論】新時(shí)期戰略減貧工作的重構與轉型
編者按：為進(jìn)一步深入學(xué)習宣傳貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，推進(jìn)用黨的創(chuàng )新理論武裝頭腦、指導實(shí)踐、推動(dòng)工作，把制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能，中央網(wǎng)信辦與光明日報社共同組織“實(shí)踐新論”網(wǎng)上理論傳播專(zhuān)欄，陸續在光明網(wǎng)推出系列理論稿件和新媒體作品，解析理論與實(shí)踐之間的內在邏輯，敬請關(guān)注。
貧困是與人類(lèi)社會(huì )發(fā)展進(jìn)程相伴生的社會(huì )現象，也是當今世界各國尤其是發(fā)展中國家所面臨的共性問(wèn)題。數十年來(lái)，黨和政府帶領(lǐng)人民持續向貧困宣戰，努力改變新中國成立之初國家積貧積弱、人民普遍貧困的局面。在計劃經(jīng)濟時(shí)代，通過(guò)土地改革、建立社會(huì )主義制度、發(fā)展社會(huì )事業(yè)等，為消除貧困、不斷改善人民生活水平奠定了制度基礎。改革開(kāi)放以后，堅持統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，不斷解放和發(fā)展農村社會(huì )生產(chǎn)力，帶動(dòng)農村貧困人口脫貧致富。從1982年開(kāi)始，針對重點(diǎn)貧困地區的問(wèn)題，我國啟動(dòng)專(zhuān)項扶貧計劃，成立扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)工作機構，在世界上率先拉開(kāi)有計劃、有組織、大規模扶貧開(kāi)發(fā)的序幕。為了補齊全面建成小康社會(huì )的最大短板，2015年黨中央、國務(wù)院決定在全國上下打響脫貧攻堅戰，確保到2020年農村貧困人口實(shí)現脫貧，不讓一個(gè)地區、一個(gè)人掉隊。習近平總書(shū)記指出，2020年是決勝全面建成小康社會(huì )、決戰脫貧攻堅之年。面對新冠肺炎疫情和嚴重洪澇災害的考驗，黨中央堅定如期完成脫貧攻堅目標決心不動(dòng)搖，全黨全社會(huì )勠力同心真抓實(shí)干，貧困地區廣大干部群眾頑強奮斗攻堅克難。今年12月，習近平總書(shū)記宣布，經(jīng)過(guò)8年持續奮斗，我們如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅目標任務(wù)，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，近1億貧困人口實(shí)現脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。
“扶貧開(kāi)發(fā)時(shí)代”減貧戰略的總結與回顧
1986年以后，我國正式進(jìn)入“扶貧開(kāi)發(fā)時(shí)代”，減貧戰略和工作體系隨之實(shí)現了三個(gè)方面的重大轉變：由道義性救濟向制度性扶貧轉變，由無(wú)專(zhuān)門(mén)機構扶貧向有專(zhuān)門(mén)機構扶貧轉變，由傳統“輸血式”的生活救濟型扶貧到提升貧困地區內生動(dòng)力的“造血式”經(jīng)濟開(kāi)發(fā)型扶貧的轉變。黨的十八大以來(lái)，在習近平總書(shū)記提出的有關(guān)精準扶貧、精準脫貧的重要論述指引下，中央和地方都投入了規�？涨暗馁Y金和資源，開(kāi)展以精準扶貧、精準脫貧為基本方略的脫貧攻堅行動(dòng)，進(jìn)一步提升了貧困治理的精細化和現代化水平。中華民族千百年來(lái)的絕對貧困問(wèn)題得到歷史性解決，為全面建成小康社會(huì )打下了堅實(shí)基礎。
隨著(zhù)農村絕對貧困現象的全面消除，如果繼續沿用“扶貧開(kāi)發(fā)時(shí)代”的扶貧戰略和工作體系，所導致的政治、經(jīng)濟和社會(huì )等方面的負外部效應將會(huì )越來(lái)越突出。例如，來(lái)自外部的長(cháng)期扶持可能會(huì )導致“扶貧陷阱”，讓貧困人口陷入依賴(lài)政府扶助，缺乏自我發(fā)展的內生動(dòng)力的境地，使部分貧困地區陷入“事事求諸于人”的慣性思維而無(wú)法依靠自身的努力創(chuàng )造出脫貧致富的條件。習近平總書(shū)記提出，要激發(fā)貧困地區貧困人口內生動(dòng)力，激勵有勞動(dòng)能力的低收入人口勤勞致富，向著(zhù)逐步實(shí)現全體人民共同富裕的目標繼續前進(jìn)。因此，隨著(zhù)2020年現行標準下絕對貧困人口的全部脫貧，以及農村原發(fā)性、區域性絕對貧困的終結，“后扶貧時(shí)代”我國減貧戰略和工作體系應當隨著(zhù)貧困結構變化進(jìn)行重構和轉型。
建立關(guān)口前移的防貧戰略
2020年后，現行標準下絕對貧困人口在統計學(xué)意義上的消失，并不意味著(zhù)貧困的終結。習近平總書(shū)記指出，全部脫貧，并不是說(shuō)就沒(méi)有貧困了，就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了。相對貧困問(wèn)題永遠存在，我們幫扶困難群眾的任務(wù)永無(wú)止境。貧困本身仍將以“相對貧困”“多維貧困”等面貌存在于社會(huì )生活中，亟待新的解決方案。2020年后我國減貧戰略和工作體系應當從“扶貧”轉向“防貧”和“助貧”，這是從理念到戰略再到工作體系的全面轉變和重大革新�！胺鲐殹眰戎赝ㄟ^(guò)政府直接投入和引導投入各種資源，將貧困人口“扶持”到生存標準以上生活水平。而“防貧”和“助貧”更加需要政府的智慧以及綜合治理，“防貧”強調從源頭上建立貧困的預先防御機制，盡力阻斷貧困的發(fā)生特別是代際傳遞；“助貧”強調通過(guò)建立常態(tài)化的制度安排因勢利導，增強援助對象的發(fā)展能力，緩減已經(jīng)發(fā)生的各種貧困現象。
在防貧機制方面，需要優(yōu)先解決的是阻斷貧困的代際傳遞，這就需要我們建立預防性反貧困社會(huì )政策，特別是將更多的注意力和資源集中于“預分配”。具體來(lái)說(shuō)，就是將足夠的資金優(yōu)先投在前端，用于“提升孕產(chǎn)婦、新生兒健康狀況”以及“解決好嬰幼兒早期綜合發(fā)展問(wèn)題（主要涵蓋嬰幼兒營(yíng)養改善、嬰幼兒照護服務(wù)和兒童早期教育等）”這兩個(gè)連續的領(lǐng)域，在個(gè)人生命的起跑階段筑起打破貧困代際傳遞的防線(xiàn)。聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署等許多國際組織的研究表明，在這兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的投入往往是回報率最高、社會(huì )效益最好的人力資本投資，有利于從源頭上提高國民健康水平、增強其自我發(fā)展能力，進(jìn)而阻斷貧困代際傳遞。當前我國部分地區特別是欠發(fā)達地區，在“提升孕產(chǎn)婦、新生兒健康狀況”領(lǐng)域還存在短板，孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率還存在進(jìn)一步降低的空間，服務(wù)于嬰幼兒早期綜合發(fā)展的社會(huì )力量較為缺乏�？傮w上看，有“需”欠“供”是各地促進(jìn)實(shí)現“幼有所育”目標時(shí)普遍存在的共性問(wèn)題，已經(jīng)成為新時(shí)期持續保障和改善民生需要著(zhù)重研究和解決的重要問(wèn)題。
對此，筆者認為，2020年后我國應當重視、倡導和建立對家庭友好的社會(huì )政策，從源頭出發(fā)，阻隔貧困的代際傳遞。具體來(lái)講，就是要提供普遍和全面的有質(zhì)量生殖、孕產(chǎn)婦、新生兒和兒童衛生保健服務(wù)，探索建立面向全體國民的生育津貼制度，不斷發(fā)展完善包括帶薪育兒假以及可負擔、有質(zhì)量的嬰幼兒照護服務(wù)等在內的兒童福利體系。預防性反貧困社會(huì )政策還需要學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面民生保障制度的配合與支撐，才能形成和實(shí)現綜合的防貧政策效能。
發(fā)展以綜合援助體系為載體的助貧機制
在綜合援助機制方面，通過(guò)建立城鄉統一、標準動(dòng)態(tài)調整的托底性救助制度，守住社會(huì )底線(xiàn)公平，確保絕對貧困問(wèn)題的解決。在此基礎上，探索建立面向城鄉低收入人口的綜合援助體系，并進(jìn)一步健全基本社會(huì )安全保障網(wǎng)絡(luò )，逐步縮小群體間、城鄉間、地區間的社會(huì )保障待遇差距，提升基本社會(huì )保障公平性、持續提高社會(huì )公平程度，充分發(fā)揮社會(huì )保障制度緩解相對貧困的功能。
2020年后特定標準下的絕對貧困人口將直接交由城鄉最低生活保障制度來(lái)予以兜底保障、使絕對貧困人口的收入提高到貧困線(xiàn)以上；綜合援助反貧困機制則主要針對能夠自力謀生但面對風(fēng)險和意外時(shí)具有較大經(jīng)濟脆弱性的低收入人口，通過(guò)綜合性援助政策施以適當援助，幫助其緩解暫時(shí)性收入貧困或支出貧困。具體來(lái)說(shuō)，應當在制訂城鄉低收入標準、確定援助對象的基礎上，為城鄉低收入人口建立電子信息檔案并納入全國統一的綜合援助信息系統，再相應建立城鄉低收入人口綜合援助體系。綜合援助體系可以在現有各種專(zhuān)項救助制度整合優(yōu)化的基礎上，增加發(fā)展型救助內容，當城鄉低收入人口在生育醫療、兒童營(yíng)養、子女教育、繼續教育、必要住房、就業(yè)再就業(yè)等方面面臨困難時(shí)，向他們提供多樣化、多層次、更加積極有效的綜合援助。與以往社會(huì )救助項目以收入補償功能為主并與最低生活保障資格關(guān)聯(lián)不同，綜合援助體系應通過(guò)適當的制度設計，著(zhù)力降低保障對象對福利待遇的不合理依賴(lài)，強化對人力資本形成的促進(jìn)功能，致力于不斷提升城鄉低收入人口的人力資本保有量，以增強其生存、發(fā)展和競爭能力。特別是要推動(dòng)平等就業(yè)，促進(jìn)低收入人口就業(yè)，打通其向上流動(dòng)的渠道。
總之，在“后扶貧時(shí)代”，解決相對貧困問(wèn)題將成為我國減貧工作體系中的“新常態(tài)”，包括社會(huì )保障制度在內的各種常規性、制度化的社會(huì )政策體系將在其中發(fā)揮更大的作用，盡力從源頭上預防貧困的發(fā)生并對已經(jīng)存在的相對貧困人口實(shí)施綜合援助。
（作者：中央黨校（國家行政學(xué)院）社會(huì )和生態(tài)文明教研部教授 李志明）
