中國城市國際協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)羅亞蒙建議將《城市綜合管理法》納入立法計劃 “堅決反對把城管納入警察序列”
近年來(lái)，城管暴力執法和小販暴力反抗的事件頻頻發(fā)生，引發(fā)強烈的矛盾沖突。一方面是輿論對于城管暴力執法的譴責；另一方面是城管執法人員背負的壓力，紛紛表示有苦說(shuō)不出。如何破解城管困局已經(jīng)成為當下中國社會(huì )的難題。
日前，來(lái)自北京、長(cháng)春、聊城等全國幾十個(gè)城市的城管執法局長(cháng)聯(lián)名倡議加強城管文化建設，呼吁出臺全國統一城管執法法規，要求持續開(kāi)展“和諧城管日”主題活動(dòng)。一直提倡“和諧城管”的城市管理專(zhuān)家、宜居城市(中國)研究中心主任、中國城市國際協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)羅亞蒙近日就時(shí)下有關(guān)城管的熱點(diǎn)問(wèn)題接受了中國青年報的獨家專(zhuān)訪(fǎng)。
城管和小販的矛盾根源在城市規劃
中國青年報：在人們的印象中，城管執法存在不少暴力行為，而小販暴力反抗城管執法的事件也頻頻發(fā)生。您一直強調“和諧城管”，具體應該怎么做才能解決這一矛盾？
羅亞蒙：城管與小販并不是天然的矛盾對立，但目前城管與小販的矛盾是客觀(guān)存在的，原因主要是一些城管執法人員方法錯誤、簡(jiǎn)單粗暴，激化了矛盾。有一些城管執法人員，張口就罵，伸手就搶?zhuān)_就踢，嚴重侵犯小商小販人身權、財產(chǎn)權，釀成一些暴力沖突和人員傷亡事故，也為人民群眾所不齒。
針對這種情況，我們倡導“親民、文明、和諧”的城管執法理念和“一盤(pán)棋、管到底、規范化”的城管執法方法體系。北京市政府主管市長(cháng)明確宣布“城管執法人員暴力執法一律開(kāi)除”，廣安市城管執法局要求隊員堅持做到“打不還手、罵不還口”，保定市城管執法局設立“文明執法委屈獎”，都取得較好效果。
中國青年報：城市要整潔，小販要生存。怎么才能從根源上解決城管與小販之間的矛盾？
羅亞蒙：經(jīng)營(yíng)權不是與生俱來(lái)的天然權利，而是一種需要政府核準許可的法定權利。沒(méi)有在工商機關(guān)登記注冊的商販沒(méi)有法定經(jīng)營(yíng)權，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不受法律保護。城管對于沒(méi)有法定經(jīng)營(yíng)權的流動(dòng)商販的管理，一般將其視為貧困群體自我救濟行為，而非完全經(jīng)營(yíng)行為，只要不過(guò)分侵占城市公共空間、不過(guò)分影響市民正常生活，一般都持寬容態(tài)度，允許其存在，但也都在不斷探索，逐步規范。
實(shí)際上，流動(dòng)商販問(wèn)題的根源，在于城市規劃缺陷、城市基礎設施建設不足。我國在城市化快速發(fā)展過(guò)程中，一些城市盲目熱衷面子工程、形象工程，在城市規劃中根本就沒(méi)有布局合理、數量足夠、就近方便的便民攤點(diǎn)空間安排，或雖有一些安排也在利益博弈中被強勢集團侵占，導致公眾生活不方便、小商小販滿(mǎn)街跑的亂局。造成這一局面，主要責任在規劃部門(mén)和建設部門(mén)，把板子打在城管的屁股上，是打錯了地方。
我們倡導城管局長(cháng)參與規劃決策，從源頭上減少社會(huì )矛盾。目前，湖北宜昌、山東聊城等城市的城管局長(cháng)已經(jīng)擔任了市長(cháng)任主任的“城市規劃委員會(huì )”委員，這種體制安排有利于避免城市基礎設施規劃先天不足，也將為小商小販贏(yíng)得更多生存空間。
目前，各地城管局長(cháng)也在千方百計地在有限權力內為小商小販拓展生存空間而努力。比如，山東省聊城市利用城區閑置土地建設便民市場(chǎng)；江蘇省淮安市城管執法局設置了遍布城區的定時(shí)定點(diǎn)便民攤點(diǎn)，并重點(diǎn)關(guān)照殘疾人、下崗工人、低保戶(hù)、失地進(jìn)城農民等弱勢群體；河北省保定市城管執法局對進(jìn)城售賣(mài)自產(chǎn)自銷(xiāo)農產(chǎn)品的農民實(shí)行“不扣、不罰、疏導、指導、服務(wù)”五項惠民管理原則；湖北省宜昌市城市管理局采用疏堵結合的辦法，對菜市場(chǎng)進(jìn)行標準化改造，建設夜市城讓夜市攤點(diǎn)集中規范經(jīng)營(yíng)，開(kāi)辟臨時(shí)夜市，提供100余處瓜農免費經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。這些努力都取得較好效果。
非暴力常態(tài)管理城市，是城市管理的歷史性進(jìn)步
中國青年報：為改變城管執法方式，有許多地方在嘗試一些新做法，如推出女子執法隊，有的地方采用“圍觀(guān)迫使商販離開(kāi)”，有的地方讓城管接受軍訓，也有的地方嘗試著(zhù)要把城管納入警察序列……您怎么看待這些這些改革措施？
羅亞蒙：無(wú)論是南京的“圍觀(guān)執法”、武漢的“眼神執法”，還是重慶的老太太城管志愿者“念叨隊”，和早年野蠻粗暴的城管執法比較起來(lái)，都是可喜的進(jìn)步，都應該肯定。
女子城管隊，作秀的成分大于實(shí)際意義，我自始至終是反對的。早期一些城市的女子城管隊，隨著(zhù)女隊員結婚生子，早已名不存實(shí)亡。希望其他城市以后不要再干這種華而不實(shí)的事情。
我堅決反對把城管納入警察序列。非暴力常態(tài)管理城市，是城市管理的歷史性進(jìn)步。如果城市常態(tài)管理倒退到暴力時(shí)代、準暴力時(shí)代，那是人民之禍，絕非人民之福。
現在，我們倡導一些城市建立“城管公安分局”、“城管警察支隊”等，以及城管執法局長(cháng)兼任公安局領(lǐng)導職務(wù)，只是城管部門(mén)和公安部門(mén)的一種“公務(wù)協(xié)助”常態(tài)機制，城管、公安依然依法各司其責，緊密配合，在各自法定職權內，著(zhù)眼于防患于未然，加強聯(lián)動(dòng)。初步統計，全國已經(jīng)有100多個(gè)城市建立了城管、公安“公務(wù)協(xié)助”常態(tài)機制，成效顯著(zhù)。
城管管了很多不該管、也管不好的事
中國青年報：城管體制運行多年來(lái)暴露出種種問(wèn)題，最主要的問(wèn)題就是權責不明。
羅亞蒙：目前，各地城管執法機關(guān)職能非常龐雜，少則100項左右，多則二三百項。其中有些職能劃分的確是沒(méi)有遵循管理科學(xué)規律，城管部門(mén)疲于奔命也收效甚微。城管現在管了很多不該管、也管不好的事情。
比如噪聲擾民，很多城市是城管部門(mén)管的，這就很難管好。是否是噪聲，并不由主觀(guān)感覺(jué)，是需要環(huán)保部門(mén)法定測定數據作為法律依據的。沒(méi)有環(huán)保部門(mén)法定測定數據作為依據，城管執法部門(mén)很難處理。為此，我曾親自給廣東省中山市政府主管市長(cháng)講這個(gè)道理，后來(lái)在多方努力下，廣東省人民政府發(fā)布公告，將中山市噪聲擾民的行政處罰權從城管局交還給環(huán)保局。環(huán)保局主管噪聲擾民，受理投訴后可當場(chǎng)測定、當場(chǎng)糾正、當場(chǎng)處罰，行政效率、管理效能大大提高，行政成本相應自然大大降低。類(lèi)似的情況還有很多。
我認為，應當將城管的職能范圍規范為“城市基礎功能設施和城市公共空間管理”，本著(zhù)精簡(jiǎn)行政機構、提高行政效率、增強管理效能、降低行政成本考慮，為城管部門(mén)厘定的事權邊界。在這個(gè)事權邊界內，城管部門(mén)不論是直接管、間接管，還是分散管、集中管，都有很多好的辦法、以最低的成本管好城市；如果超出這個(gè)事權邊界，城管部門(mén)就算有三頭六臂，也往往事倍功半，難以達到理想的管理效果。
應為城管立《城市綜合管理法》
中國青年報：城管執法被質(zhì)疑缺乏統一、明確的法律依據，近日有多地城管執法局長(cháng)聯(lián)名倡議，呼吁出臺全國統一的城管執法法規。您認為應該怎樣從法律上規范城管執法？
羅亞蒙：城管的執法權是我國相關(guān)法律授予的，法律依據是明確的。但為什么人們對城管的執法權有質(zhì)疑呢？問(wèn)題出在兩個(gè)方面：一是《行政處罰法》有關(guān)規定為“在城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權”提供合法依據的同時(shí)，也割裂了部分事權的行政許可與行政處罰環(huán)節，使其分屬不同行政機關(guān)，分割后導致兩個(gè)環(huán)節之間極其重要的行政指導、社會(huì )教育、褒揚批評、檢查監督等行政服務(wù)工作部分落空。這就好比親娘(許可機關(guān))把孩子生下來(lái)就扔下不教、不養，孩子犯了錯誤后娘(處罰機關(guān))只管打屁股，致使公共服務(wù)質(zhì)量局部下降。二是至今依然有一些城市政府沒(méi)有認真執行有關(guān)規定，城管執法機關(guān)不是政府直屬執法機構而是政府部門(mén)二級單位，城管執法人員不是持有省級人民政府頒發(fā)“執法證”的公務(wù)員而是臨時(shí)聘用人員，城管執法機構主體不合法、城管執法人員資格不合格的“非法執法”現象普遍存在。
因此，城管執法不是缺乏法律依據的問(wèn)題，而是需要進(jìn)一步完善法律法規的問(wèn)題。為此，我們吁請全國人大盡快將《城市綜合管理法》納入立法計劃，并盡快出臺，作為全國城管執法統一的專(zhuān)門(mén)法律依據。
中國青年報：近日，某地幾名碩士畢業(yè)生當城管的新聞引起大家關(guān)注。碩士生做城管是否“大材小用”？
羅亞蒙：這是對城管工作的歧視性誤解。城市管理學(xué)，是一門(mén)復雜性、交叉性前沿新興學(xué)科，不僅學(xué)科建設，包括城市管理實(shí)踐，都需要大批專(zhuān)業(yè)人才。
城管部門(mén)崗位眾多，差別巨大，既有只需要初中、高中學(xué)歷的環(huán)衛工人、汽車(chē)駕駛員、勤雜工，也需要大量專(zhuān)科學(xué)歷、本科學(xué)歷的普通執法隊員，還需要一批碩士學(xué)歷、博士學(xué)歷的技術(shù)人才、管理人才。
我們正在推動(dòng)建立“城管執法官”制度，以提升城管執法專(zhuān)業(yè)化建設。將來(lái)，負責城管執法行政處罰案件審理的辦案人員，應當是像法官、檢察官一樣是通過(guò)國家司法考試的法律專(zhuān)業(yè)人員才有任職資格。
只會(huì )處罰，給城管配裝甲車(chē)也管不好城市
中國青年報：有人稱(chēng)政府財政無(wú)力供養大量的非公務(wù)員編制的城管，因而導致了亂罰款，亂執法的狀況。
羅亞蒙：執法經(jīng)濟是萬(wàn)惡之源。國家公權力機關(guān)如果依靠罰款生存，會(huì )衍生出源源不斷的罪惡，比如釣魚(yú)執法，而且這些罪惡都是披著(zhù)“合法”的外衣公開(kāi)進(jìn)行，結果比黑社會(huì )還要可怕，簡(jiǎn)直就是禍國殃民。
城管靠罰款過(guò)日子，這個(gè)問(wèn)題早年比較嚴重，比較普遍，這也是城管落下壞名聲的原因之一�，F在這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)大大好轉，絕大多數城市已經(jīng)完全杜絕或基本杜絕。解決辦法就是堅決實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”，把城管部門(mén)經(jīng)費全部納入財政預算，行政處罰罰款全部上繳國庫，禁止把罰款多少與財政撥款數額掛鉤�，F在不少城市已經(jīng)是以不罰款、少罰款為光榮。
中國青年報：現在全國都在提“城市綜合管理”，這個(gè)概念的內涵是什么？創(chuàng )新又新在何處？
羅亞蒙：城管要學(xué)會(huì )防患于未然。實(shí)踐證明，把眼睛盯在“行政處罰”環(huán)節上用力，就算是給城管部門(mén)配備裝甲車(chē)，也不可能把城市管理好。
“城市綜合管理”就是要站在高處，把城市看成互相關(guān)聯(lián)、不可割裂的整體，然后遵循“城市基礎功能設施和城市公共空間”運行維護的科學(xué)規律，著(zhù)眼規劃建設源頭把關(guān)，著(zhù)手行政許可理順關(guān)系，著(zhù)力市長(cháng)統籌掌控全局，將城管工作重心前移，在規劃建設、行政許可、公務(wù)協(xié)助、行政服務(wù)等環(huán)節化解矛盾、解決問(wèn)題，盡量避免或最大限度減少行政處罰。
行政處罰只能作為一種威懾力量存在，只能偶爾使用，經(jīng)常濫用就會(huì )失去效用。行政強制更需謹慎使用。
“城市綜合管理”概念2010年提出后，2011年3月寫(xiě)入“十二五規劃綱要”。兩年多來(lái)，“城市綜合管理”體制機制模式在全國各地迅速發(fā)展，絕大多數城市城管執法機關(guān)不斷強化“城市綜合管理”體制機制特征。一個(gè)由“城市管理委員會(huì )”統籌全局、以“城市管理指揮中心”為監控中樞、以城管局為核心支撐并由其他政府部門(mén)公務(wù)協(xié)助的規范的城管體制，“十二五”期間將在全國得到普及，成為我國今后相對穩定的基本城管制度安排。
