制定“十二五”規劃應關(guān)注的幾個(gè)重大問(wèn)題
“十一五”規劃目前已經(jīng)實(shí)施過(guò)半，中央和地方各級政府相繼組織對“十一五”規劃實(shí)施情況進(jìn)行中期評估，并著(zhù)手準備“十二五”規劃前期研究工作。國家發(fā)展改革委在去年底召開(kāi)的全國發(fā)展改革系統會(huì )上提出了《“十二五”規劃重大問(wèn)題研究指南》，內容涉及發(fā)展環(huán)境、思路目標、產(chǎn)業(yè)結構、城鄉區域、科教文化、改革開(kāi)放、人民生活、資源環(huán)境等方面共41個(gè)題目。目前，國際和國內經(jīng)濟形勢變化處于不確定性增強的時(shí)期，結合“十一五”規劃的實(shí)施進(jìn)展狀況，研究提出“十二五”規劃面臨的重大問(wèn)題，更加具有重要的意義。
首先，要對當前國際金融危機的深遠影響要有充分的預計和防范。
當前愈演愈烈的國際金融危機最初源于2007年下半年美國爆發(fā)的住房次級貸款危機，已經(jīng)從初期的國際金融危機演化為全球性經(jīng)濟危機。對于我國的影響自2008年下半年逐漸顯現，目前仍處于蔓延和加深階段。這一次經(jīng)濟危機的波及面之廣、沖擊力之大遠遠超過(guò)1998年爆發(fā)的亞洲金融危機，也在許多指標和方面超過(guò)上世紀30年代爆發(fā)的全球性經(jīng)濟危機，因此可以被看作百年一遇。按照世界經(jīng)濟史上的經(jīng)濟周期規律，一次經(jīng)濟危機自爆發(fā)、加深到穩定，再到復蘇，長(cháng)者5-8年，短者3-5年，前后平均5年左右�？紤]到21世紀以來(lái)知識、技術(shù)、信息經(jīng)濟的突飛猛進(jìn)，極大地增強了世界經(jīng)濟的自我修復和調整能力，這次經(jīng)濟危機的周期樂(lè )觀(guān)估計也要持續3年左右。
我國從整體上看仍然處于工業(yè)化和城鎮化加快推進(jìn)階段，全球經(jīng)濟危機的爆發(fā)不會(huì )改變我國經(jīng)濟發(fā)展總的趨勢，但是加入世貿后我國與世界經(jīng)濟的聯(lián)系日益加強，在這次全球經(jīng)濟危機中不可能獨善其身�，F在我國距離“十一五”時(shí)期結束還有一年半的時(shí)間，樂(lè )觀(guān)估計在“十一五”末全球經(jīng)濟危機及對于我國的影響發(fā)生根本性變化，這樣“十二五”規劃正好處于經(jīng)濟周期的回升期。但是，也不排除進(jìn)入“十二五”后全球經(jīng)濟危機的陰霾仍然尚未完全消散，這些可能性情景分析都應在“十二五”規劃制定時(shí)給予充分的預計和應對之策。
其次，要加強與“十一五”規劃中期評估結果和2020年確定的發(fā)展目標的銜接。
目前，從國家和地方相繼完成的“十一五”規劃中期評估結果來(lái)看，“十一五”規劃確定的各項經(jīng)濟社會(huì )指標大都如期或者提前完成過(guò)半的任務(wù)，總的看來(lái)“十一五”規劃的實(shí)施比較順利。從全國來(lái)看，只有單位GDP能耗、主要污染物排放總量、服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重等少數約束性和預期性指標沒(méi)有完成過(guò)半任務(wù)。從今后兩年的發(fā)展趨勢看，由于國際金融危機對我國實(shí)體經(jīng)濟的影響，單位GDP能耗、主要污染物排放這兩個(gè)約束性指標如期完成目標任務(wù)的可能性提高，而服務(wù)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重這兩個(gè)預期性指標完成的難度進(jìn)一步加大。
因此，“十二五”規劃目標的確定一定要考慮“十一五”規劃各項指標的完成情況、難度所在和變化趨勢，不要盲目貪大求快，力求提出更加現實(shí)可行的規劃目標和任務(wù)。同時(shí)，考慮到2020年是我國提出“三步走”戰略目標的關(guān)鍵年份，十七大明確2020年人均GDP比2000年翻兩番、實(shí)現全面建成小康社會(huì )的宏偉目標，必然相應要求經(jīng)濟社會(huì )各項指標保持一定的增速，“十二五”規劃期是2011-2015年，距離2020年只有5年，所以必須要著(zhù)眼于2020年國家一系列戰略目標的確定和要求。
第三，要把提高就業(yè)和社會(huì )保障水平的政策引導和資金投入放在一個(gè)更加突出的位置。
目前，我國總體上仍然處于新增勞動(dòng)力快速增加的階段，需要持續創(chuàng )造更多的新增就業(yè)崗位緩解日益嚴峻的就業(yè)壓力。特別是現階段國際金融危機爆發(fā)以來(lái)，中小企業(yè)破產(chǎn)重組產(chǎn)生的裁員失業(yè)人口、國企改制帶來(lái)的下崗失業(yè)人員、數量處于高峰的大學(xué)畢業(yè)生、軍轉干部安排、農村剩余勞動(dòng)力形成的農民工等多種類(lèi)型的待就業(yè)勞動(dòng)力交織在一起，使得今后幾年及“十二五”時(shí)期必須高度重視就業(yè)問(wèn)題的解決。僅以2009年為例，政府工作報告提出新增就業(yè)崗位900萬(wàn)，登記失業(yè)率控制在4.6%左右，但是僅當年畢業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生及研究生數量達到650萬(wàn)，還有2500萬(wàn)以上的返鄉農民工，由此可見(jiàn)就業(yè)形勢之嚴峻。
就業(yè)不僅關(guān)乎人的尊嚴、地位和收入水平，而且與社會(huì )穩定和諧和以人為本息息相關(guān)，必須在“十二五”乃至更長(cháng)時(shí)期內加大政策的引導和資金的投入，確保就業(yè)崗位的創(chuàng )造和就業(yè)水平的穩定。與就業(yè)密切相關(guān)的就是社會(huì )保障體系的建設，社會(huì )保障體系越完善，一定程度上就越能緩解就業(yè)壓力帶來(lái)的社會(huì )不穩定因素。目前，我國社會(huì )保障體系建設剛剛起步，并且主要集中在城鎮，廣大農村仍然相當落后。借助目前國家一攬子4萬(wàn)億投資中加大社會(huì )保障建設投入的時(shí)機，在“十二五”規劃中進(jìn)一步加強社會(huì )保障體系建設的力度，按照先城后鄉、自下而上、先養老、醫療等基本保險，后失業(yè)、工傷、生育等其他保險的方向，穩步提高社會(huì )保障體系的覆蓋面、統籌層次、繳費標準，為城鄉居民構建適應國情、現實(shí)可行、保障基本的社保體系。
第四，要抓住有利時(shí)機加快建立資源節約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的配套機制。
我國改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟的快速增長(cháng)在很大程度上是依靠資源的高度消耗和低效利用、生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞等為代價(jià)的粗放式發(fā)展模式，這種模式對于我國這樣一個(gè)資源相對短缺、生態(tài)比較脆弱的國家而言不可能持續。進(jìn)入新世紀以來(lái)，這種資源短缺、環(huán)境破壞的問(wèn)題日益嚴重，“十一五”規劃中期評估結果中沒(méi)有完成進(jìn)度要求的節能、減排指標也體現了這一嚴峻性。土地資源的浪費與低效利用比較突出，工業(yè)化和城鎮化對于建設用地的需求與保護耕地、維護糧食安全形成尖銳的矛盾。水資源的短缺、浪費和污染觸目驚心，地表水干涸、污染嚴重，地下水過(guò)度開(kāi)發(fā)導致多個(gè)城市地面沉陷，水資源的數量供給和質(zhì)量保障均面臨嚴峻挑戰。能礦資源粗放式開(kāi)采嚴重，帶來(lái)生態(tài)環(huán)境破壞、安全事故頻發(fā)等問(wèn)題，總體上難以滿(mǎn)足經(jīng)濟快速增長(cháng)的需求，對外依存度一直居高不下，風(fēng)險性不斷加大。同時(shí)，由于生態(tài)保護建設投入不足、生態(tài)補償不到位，水土流失、荒漠化、石漠化等生態(tài)退化問(wèn)題突出，直接影響區域性乃至全國的生態(tài)屏障功能和生態(tài)平衡。
“十二五”時(shí)期無(wú)論從國際金融危機帶來(lái)的資源性產(chǎn)品價(jià)格下降這樣一個(gè)有利時(shí)機，還是從對國內轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切需求來(lái)看，都應該把加快建立資源節約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的機制放在一個(gè)重要位置。進(jìn)一步促進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格形成合理化，理順資源有關(guān)稅費征收和使用體系，加快探索建立江河流域上游、自然保護區、重要資源開(kāi)采地等不同類(lèi)型區域的生態(tài)環(huán)境補償機制。
第五，要長(cháng)短結合著(zhù)力培育和提升國內消費需求對于經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)作用。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國實(shí)施出口導向的發(fā)展戰略，利用低廉的勞動(dòng)力、自然資源成本向國外出口了大量低附加值的產(chǎn)品，一直保持較高的對外依存度，凈出口對于經(jīng)濟增長(cháng)發(fā)揮了重要的支撐作用。2008年，我國貨物進(jìn)出口總額為2.56萬(wàn)億美元，對外依存度高達57.9%。這種模式已經(jīng)持續了30年，很難長(cháng)期維持。當前國際金融危機的爆發(fā)導致國外市場(chǎng)需求明顯萎縮，更是對于我國高度依賴(lài)國外需求的發(fā)展模式提出了嚴峻挑戰，迫切要求我國進(jìn)行戰略調整，切實(shí)將需求的重點(diǎn)逐步轉移到國內需求上。
“十二五”時(shí)期正處于國際金融危機爆發(fā)后戰略調整的關(guān)鍵階段，必須將擴大需求的著(zhù)眼點(diǎn)放到國內需求上來(lái)，夯實(shí)擴大內需的基礎性環(huán)節和配套性工作。從內需的構成上看，包括投資需求和消費需求，投資需求包括政府投資和社會(huì )投資，消費需求包括政府消費和居民消費。改革開(kāi)放以來(lái)我國經(jīng)濟的高速增長(cháng)很大程度上來(lái)源于投資的拉動(dòng)，消費對于經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻率始終相對較低。從國際經(jīng)驗看，一個(gè)國家在工業(yè)化初期和中期階段，人均GDP 3000美元以下時(shí)，絕大多數都是依賴(lài)投資拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。2008年，我國人均GDP將超過(guò)3000美元，應該逐步提升消費對于經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻率。另外，消費需求是最終需求，也是衡量國民生活質(zhì)量和體現以人為本的重要指標，從長(cháng)遠看也必須不斷培育和挖掘消費特別是居民消費對于經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)作用。當然，擴大內需也好，提升消費需求貢獻率也好，都需要一個(gè)相對長(cháng)的階段，不可能一蹴而就，但是從“十二五”時(shí)期利用當前國際金融危機產(chǎn)生的倒逼機制，更加主動(dòng)地加快轉變和規劃應該是當務(wù)之急和明智之舉。
第六，要強化提升技術(shù)創(chuàng )新、管理創(chuàng )新、體制創(chuàng )新“三個(gè)創(chuàng )新”的輻射帶動(dòng)作用。
以創(chuàng )新為特征的改革開(kāi)放對于30年以來(lái)我國經(jīng)濟社會(huì )保持快速發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，新形勢下我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對于創(chuàng )新提出了更高的要求，創(chuàng )新的類(lèi)型、方式、效率和效益都面臨新的挑戰和機遇�！笆濉睍r(shí)期應將技術(shù)、管理、體制三方面創(chuàng )新放在重要位置，抓住每個(gè)創(chuàng )新的重點(diǎn)任務(wù)和階段性目標，促進(jìn)三個(gè)創(chuàng )新活動(dòng)的相互促進(jìn)和相互支撐。
技術(shù)創(chuàng )新是增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力、提升產(chǎn)業(yè)結構層次的重要保障�！笆濉币巹潙^續強化原始創(chuàng )新、集成創(chuàng )新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng )新，重點(diǎn)加強擁有自主知識產(chǎn)權和自主品牌的技術(shù)創(chuàng )新，促進(jìn)在一些關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域實(shí)現由中國制造向中國創(chuàng )造轉變，切實(shí)提高我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)含量、附加值和國際競爭力。
管理創(chuàng )新是從微觀(guān)層面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、部門(mén)、機構、相關(guān)領(lǐng)域和環(huán)節的組織形式、提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理效率和市場(chǎng)競爭力的重要依托�！笆濉睍r(shí)期應加大引進(jìn)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗和模式，結合我國經(jīng)濟管理的客觀(guān)實(shí)際，大膽探索靈活多樣的管理模式和機制，加快創(chuàng )新資產(chǎn)管理、產(chǎn)業(yè)鏈管理、集群管理、要素管理、財務(wù)管理、績(jì)效管理、流通管理等多層次和多類(lèi)型管理，發(fā)揮管理創(chuàng )新對于提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率效益、擴大市場(chǎng)占有率、保障產(chǎn)業(yè)和企業(yè)持續競爭力的促進(jìn)作用。
體制創(chuàng )新是從宏觀(guān)層面改革經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展重要領(lǐng)域、行業(yè)和部門(mén)之間的運作模式和利益格局，為保持經(jīng)濟增長(cháng)提供新鮮動(dòng)力和活力�！笆濉币巹澮o扣體制改革的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，選準重要的突破口、合適的時(shí)機和方式，堅定不移、循序漸進(jìn)地推進(jìn)體制改革創(chuàng )新的步伐，重點(diǎn)在財稅分成體制、壟斷行業(yè)改革、政府職能轉變、國有企業(yè)股份制改造、資源有償使用和合理定價(jià)、生態(tài)環(huán)境補償等方面加大探索創(chuàng )新力度，為保持經(jīng)濟社會(huì )持續穩定發(fā)展提供重要的體制保障和支撐。
第七，要市場(chǎng)與計劃相結合引導促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構、空間結構、功能結構“三個(gè)結構”優(yōu)化配置。
我國歷來(lái)比較注重產(chǎn)業(yè)結構的布局和調整，在中央和地方各級政府的規劃中都對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的類(lèi)型、規模、層次以及組織形態(tài)等構成產(chǎn)業(yè)結構的內容給予詳細的規劃，而忽視空間結構和功能結構的規劃，這是造成地區間重復建設、資源配置低效、功能定位沖突、惡性競爭加劇等問(wèn)題的重要原因。真正的結構優(yōu)化應該是包括經(jīng)濟結構、空間結構、功能結構三位一體的過(guò)程，經(jīng)濟結構的主體是產(chǎn)業(yè)結構，因而現實(shí)中更多地關(guān)注產(chǎn)業(yè)結構與空間結構和功能結構的關(guān)系，這三個(gè)方面相互影響和促進(jìn)，缺一不可。
產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整，就是通過(guò)調整三次產(chǎn)業(yè)的規模、速度和行業(yè)類(lèi)型，實(shí)現產(chǎn)業(yè)結構高級化的目標�？臻g結構的優(yōu)化調整是指根據一個(gè)地區的區位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、發(fā)展基礎等方面的比較優(yōu)勢，合理布局符合當地比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現產(chǎn)業(yè)空間布局的集約和有序。功能結構的優(yōu)化調整是指按照一個(gè)地區在國際、全國、全省、周邊區域等不同層次發(fā)展戰略目標中的功能定位，統籌規劃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和布局，凸現和強化自身的功能定位，實(shí)現不同區域間功能互補和定位合理。
“十二五”規劃要針對“十一五”時(shí)期全國出現的產(chǎn)業(yè)結構趨同、空間結構失衡、功能結構沖突等現實(shí)性或苗頭性問(wèn)題，重點(diǎn)加強“三個(gè)結構”的并重、互動(dòng)和耦合，減少資源的浪費和低效利用，促進(jìn)全國產(chǎn)業(yè)以及經(jīng)濟的合理布局和有序均衡協(xié)調發(fā)展。
第八，要采取綜合配套措施控制和縮小地區差距、城鄉差距、居民收入差距“三個(gè)”差距的擴大。
我國從“十一五”時(shí)期總體上進(jìn)入沿海地區支援中西部欠發(fā)達地區、城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)的戰略階段，但是作為世界最大的發(fā)展中國家，我國在很長(cháng)時(shí)期內仍將處于工業(yè)化和城鎮化加快推進(jìn)階段，這在一定程度上意味著(zhù)三大差距將長(cháng)期存在，不可能在很短時(shí)間內消除。由于我國國土面積遼闊，區域差異顯著(zhù)，又是一個(gè)多民族國家，而且農村人口、農村地區和農業(yè)產(chǎn)業(yè)占有較高比重，目前處于體制轉軌的關(guān)鍵階段，如果不能有效控制和緩解三大差距的擴大，有可能對于社會(huì )穩定、民族團結、經(jīng)濟持續穩定發(fā)展產(chǎn)生重大影響。
地區差距的擴大直接導致生產(chǎn)要素更多向沿海發(fā)達地區集中，帶來(lái)更加嚴重的生產(chǎn)力布局不平衡和資源環(huán)境壓力問(wèn)題；城鄉差距的擴大帶來(lái)城市生活、就業(yè)、公共服務(wù)壓力的上升和農村地區勞動(dòng)力流失、土地撂荒、糧食安全等問(wèn)題；不同階層居民收入差距的擴大則在一定意義上帶來(lái)仇富心理、社會(huì )治安穩定、社會(huì )公平正義等一系列問(wèn)題的出現。
“十二五”時(shí)期處于向2020年全面建設小康社會(huì )目標過(guò)渡的重要時(shí)期，更要未雨綢繆、超前研究謀劃有效控制和縮小三大差距的戰略舉措。按照有限目標、重點(diǎn)突出的基本原則，抓住造成三大差距持續擴大的重要因素作為突破口，既要注重解決短期內有效控制三大差距的快速擴大而制定綜合配套措施，又要從長(cháng)遠和根本上進(jìn)行有效緩解三大差距擴大的體制機制設計和前期基礎工作，為“十二五”之后三大差距的有效控制和解決奠定好的基礎。（高國力/國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所）
