試辦經(jīng)濟特區的決策內情 為何廣東、福建先走一步
中國地域廣大，與外界隔絕既久，且有制度上的差異，實(shí)行對外開(kāi)放不可能從一開(kāi)始就門(mén)戶(hù)洞開(kāi)，全境同步開(kāi)放。遵循歷來(lái)的經(jīng)驗，中央決策層采取了從沿海到內地梯度開(kāi)放的策略，以控制風(fēng)險，并從局部得到經(jīng)驗和示范。其中一個(gè)重大舉措，就是在廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策和靈活措施，并建立深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)四個(gè)經(jīng)濟特區。特區政策在今天基本完成了它的歷史使命，然而，當年興辦經(jīng)濟特區的決策醞釀過(guò)程，有許多鮮為人知的故事。
批準廣東、福建先走一步
1979年1月8日到25日，習仲勛召集省委常委擴大會(huì )議，傳達中共十一屆三中全會(huì )精神。在十一屆三中全會(huì )上，大會(huì )給與會(huì )者印發(fā)了歐日、亞洲"四小龍"利用外資和外國先進(jìn)技術(shù)加快發(fā)展的材料，引起熱議，這顯然給了廣東省領(lǐng)導以重大激勵。會(huì )后，廣東省委領(lǐng)導分頭到下面調查研究。吳南生率工作組赴汕頭。他在調查研究中由此產(chǎn)生了一個(gè)大膽的想法：在汕頭劃出一塊地方，徹底開(kāi)放，辦出口加工區，利用外資發(fā)展經(jīng)濟。
3月3日，吳南生在廣東省委常委會(huì )議上正式提出在汕頭劃出一塊地方搞試驗的設想。他舉出三條理由：第一，在全省來(lái)說(shuō)，除廣州之外，汕頭是對外貿易最多的地方，每年有1億美元的外匯收入，搞對外經(jīng)濟活動(dòng)比較有經(jīng)驗。第二，潮汕地區海外的華僑、華人是全國最多的，約占我國海外華人的三分之一。其中許多是在外有影響的人物，我們可以動(dòng)員他們回來(lái)投資。第三，汕頭地處粵東，偏于一隅，萬(wàn)一辦不成，失敗了，也不會(huì )影響太大。
4月3日，習仲勛赴京參加中央工作會(huì )議，4月8日，習仲勛在中南組發(fā)言說(shuō)：廣東鄰近港澳，華僑眾多，應充分利用這個(gè)有利條件，積極開(kāi)展對外經(jīng)濟技術(shù)交流。這方面，希望中央給點(diǎn)權，讓廣東先走一步，放手干。
會(huì )上，福建省也提出在廈門(mén)建立出口加工區的要求。
中央工作會(huì )議討論了廣東省和福建省的要求，決定對廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策、靈活措施，并在廣東的深圳、珠海、汕頭，福建的廈門(mén)等地試辦出口特區，作為華僑和港澳商人的投資場(chǎng)所。會(huì )后，谷牧向鄧小平作匯報，谷牧說(shuō)：廣東有這樣的思想，先走一步，劃一個(gè)地方出來(lái)，搞改革開(kāi)放，然后全面推開(kāi)。鄧小平很贊成。谷牧說(shuō)："但是名字定不下來(lái)。"鄧小平說(shuō)："還是叫特區好，陜甘寧開(kāi)始就叫特區嘛!"當談到解決配套建設資金時(shí)，鄧小平說(shuō)："中央沒(méi)有錢(qián)，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來(lái)!"
按照這個(gè)思路，谷牧等人幫助廣東、福建兩省分別起草了《關(guān)于發(fā)揮廣東優(yōu)越條件，擴大對外貿易，加快經(jīng)濟發(fā)展的報告》和《關(guān)于利用僑資、外資，發(fā)展對外貿易，加速福建社會(huì )主義建設的請示報告》。
7月15日，中共中央、國務(wù)院批轉了廣東、福建的兩個(gè)報告。中央決定，在粵閩兩省實(shí)行特殊政策和靈活措施，給地方以更多的自主權，使之發(fā)揮優(yōu)越條件，抓緊當前有利的國際形勢，先走一步，把經(jīng)濟盡快搞上去。
經(jīng)濟特區的立法與籌建
創(chuàng )辦深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)四個(gè)特區，本來(lái)是中央對廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策、靈活措施的一項內容，隨著(zhù)實(shí)踐的發(fā)展，逐步單列出來(lái)，由國家進(jìn)出口管理委員會(huì )歸口管理。1979年9月下旬，受中共中央、國務(wù)院委托，兼任國家進(jìn)出口管理委員會(huì )主任的副總理谷牧前往這四個(gè)地方實(shí)地考察籌辦工作。
1980年3月24日至30日，谷牧在廣州主持召開(kāi)廣東、福建兩省會(huì )議，檢查中央指示的貫徹情況，進(jìn)一步研究特區建設問(wèn)題。這次會(huì )議采納了廣東提出的建議，將"出口特區"這個(gè)名稱(chēng)，改為具有更豐富內涵的"經(jīng)濟特區"。
1980年8月26日，五屆全國人大常委會(huì )第十五次會(huì )議審議并批準建立深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)四個(gè)經(jīng)濟特區，并批準公布了《廣東省經(jīng)濟特區條例》。
特區開(kāi)發(fā)之初，資金籌集是一大難題。特區開(kāi)發(fā)走了一條"多方籌資，負債開(kāi)發(fā)"的新路子，從3個(gè)方面成功地解決了籌集資金的難題：一是使用國家銀行信貸；二是收取土地使用費，以地生財；三是吸收利用外資，包括從國際金融市場(chǎng)籌借貸款，中外合資、合作經(jīng)營(yíng)建設基礎設施等形式。國家只給予稅收優(yōu)惠和信貸傾斜。
經(jīng)過(guò)一年多的醞釀籌備，深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)四個(gè)經(jīng)濟特區，從1980年下半年起相繼投入開(kāi)發(fā)建設。
經(jīng)濟調整考驗特殊政策
1980年冬，遼寧省委第一書(shū)記任仲夷接任廣東省委第一書(shū)記，輕工業(yè)部部長(cháng)梁靈光任省委書(shū)記兼廣州市委第一書(shū)記。他倆赴任前，鄧小平、葉劍英、李先念、胡耀邦等先后接見(jiàn)他們，給予明確的支持。葉劍英亟盼家鄉早日脫貧，對任、梁二人寄予厚望。鄧小平說(shuō)："特區不是僅僅指深圳、珠海那幾塊地方，是指廣東、福建兩個(gè)省。單搞那一點(diǎn)地方不行，中央講的是兩個(gè)省。你們要充分發(fā)揮這個(gè)有利條件。對于搞特區，你們要摸出規律，搞出個(gè)樣子來(lái)。"
胡耀邦期望他們能審時(shí)度勢，通權達變。萬(wàn)里說(shuō)：你們要解放思想，放手把經(jīng)濟搞上去，闖出一條新路。你們犯了錯誤也不要緊，國務(wù)院負責。你們先走一步，犯錯誤對全國來(lái)說(shuō)也是有意義的，可以吸取教訓。
1980年12月，廣東、福建兩省的特殊政策很快遇到了新情況：中央確定對經(jīng)濟實(shí)行進(jìn)一步調整。在中央工作會(huì )議上，陳云、李先念等講話(huà)，都沒(méi)有涉及兩省執行調整方針可不可以"特殊"。顯然，如何協(xié)調集中統一與兩省特殊政策的關(guān)系，成了一個(gè)問(wèn)題。
在中央工作會(huì )議上，任仲夷不得不為特區政策辯護。鄧小平支持了任仲夷。他在閉幕會(huì )上講話(huà)表態(tài)："在廣東、福建兩省設置幾個(gè)經(jīng)濟特區的決定，要繼續實(shí)行下去。但步驟和辦法要服從于調整，步子可以走慢一點(diǎn)。"12月24日，胡耀邦主持召開(kāi)廣東、福建實(shí)行特殊措施座談會(huì )。座談會(huì )期間，鄧小平、陳云都表示支持兩省及特區工作。
1981年5月27日至6月14日，中共中央、國務(wù)院在北京召開(kāi)廣東、福建兩省和經(jīng)濟特區工作會(huì )議。會(huì )議由谷牧主持，參加會(huì )議的有廣東的任仲夷、福建的項南、中共中央和國務(wù)院有關(guān)部門(mén)及特區的負責干部，還邀請錢(qián)俊瑞、許滌新、薛暮橋、古念良等多位經(jīng)濟學(xué)家與會(huì )。在這次會(huì )議上，廣東和福建共同呼吁中央進(jìn)一步放手。在6月11日下午的會(huì )上，項南發(fā)言說(shuō)：目前福建對華僑和外國資本的吸引力不如廣東，更不如香港、澳門(mén)。因此，福建應該采取比廣東和港澳更加優(yōu)惠、更具有吸引力的政策。只要中央給了權，我們就可以通過(guò)特殊政策和靈活措施搞到錢(qián)，解決資金短缺這個(gè)長(cháng)期困擾我們的大問(wèn)題。任仲夷和項南共同提出：能不能定出幾條杠杠，第一，不走資本主義道路；第二，堅持四項基本原則；第三，堅決完成中央規定的任務(wù)；第四，不做特殊黨員；第五，執行統一對外政策。
這次會(huì )議所要解決的問(wèn)題有兩個(gè)：一個(gè)是統一認識，一個(gè)是明確政策。從會(huì )議形成的紀要看，這兩個(gè)目的都達到了。
會(huì )議的另一項議程，就是提出經(jīng)濟特區建設的10項政策。其中最重要的有4條：一、明確四個(gè)經(jīng)濟特區"不是政治特區"。二、進(jìn)一步明確在特區內實(shí)行與內地不同的經(jīng)濟和行政管理體制。三、給予來(lái)特區投資的外商比內地更優(yōu)惠的待遇。四、國家承諾以更大的力度支持特區建設，包括特區建設所需的資金，由國家給予財政和信貸支持；允許特區銀行吸收的存款全部用作貸款……
7月19日，中共中央和國務(wù)院批轉了《廣東、福建兩省和經(jīng)濟特區工作會(huì )議紀要》。上述各項政策得到中共中央、國務(wù)院批準。中央在批轉文件的通知中指出，兩省和經(jīng)濟特區創(chuàng )造經(jīng)驗，"不僅對兩省經(jīng)濟的繁榮，而且對全國經(jīng)濟的發(fā)展，都具有重要的意義"。授權兩省和經(jīng)濟特區，"凡是符合黨的路線(xiàn)、方針、政策，對兩省和全國的經(jīng)濟調整和發(fā)展有利的事，就要大膽放手去干"。這次會(huì )議較好地協(xié)調了中央有關(guān)部門(mén)和兩省之間的關(guān)系，基本滿(mǎn)足了廣東、福建兩省提出進(jìn)一步松綁放權的要求，并且為舉辦經(jīng)濟特區確定了一個(gè)制度和政策框架。
為什么沒(méi)在其他省市辦特區
雖然有了中央的文件，但并沒(méi)有消除黨內的不同意見(jiàn)。按照傳統的觀(guān)念，社會(huì )主義應當是以公有制為主體，實(shí)行計劃經(jīng)濟。然而，經(jīng)濟特區卻是以吸引外資為主，實(shí)行市場(chǎng)調節。由此產(chǎn)生了一個(gè)觀(guān)念上的難題："經(jīng)濟特區究竟姓'社'還是姓'資'?"
1981年12月22日，在中央召開(kāi)的省、自治區、直轄市黨委第一書(shū)記座談會(huì )上，陳云要求，經(jīng)濟特區現在第一位的任務(wù)是認真總結經(jīng)驗，既要看到特區的有利方面，也要估計到特區帶來(lái)的副作用。當時(shí)不少省市都向中央要求試辦經(jīng)濟特區，陳云堅決不同意。他明確指出，特區"現在只能有這幾個(gè)，不能增多"�？梢钥闯�，陳云對試辦特區態(tài)度比較謹慎。他不反對試辦經(jīng)濟特區，但要求注意特區帶來(lái)的負面影響，堅決不主張擴大特區的范圍，特別不贊成在中國的經(jīng)濟心臟――江浙地區辦經(jīng)濟特區。陳云講這個(gè)話(huà)，打消了其他地區辦特區的想法。
1979年4月中央工作會(huì )議上議論辦出口特區時(shí)，還有上海崇明島。從地理條件看，崇明島與大陸自然隔離，最適宜于辦特區，但最后確定時(shí)沒(méi)有它。不過(guò)，20世紀90年代初，鄧小平為80年代沒(méi)有在上海設立經(jīng)濟特區不止一次地表示遺憾。1991年1月28日，鄧小平說(shuō)："浦東開(kāi)發(fā)至少晚了五年。浦東如果像深圳經(jīng)濟特區那樣，早幾年開(kāi)發(fā)就好了。"2月13日，他又說(shuō)："如果當時(shí)就確定在上海也設經(jīng)濟特區，現在就不是這個(gè)樣子。"1992年2月17日，鄧小平再次表示："浦東開(kāi)發(fā)晚了。"�。ㄊ挾B）
