加強金融安全

　　加速建構金融安全網(wǎng)也是臺灣金融改革的主要目標。金融安全網(wǎng)涵蓋三個(gè)層次：一是有效安全的監督管理機制，二是健全的存款保險機制，三是有效的金融機構退出機制。

　　第一，強化金融監督管理

　　金融監管即金融監督與管理，臺灣稱(chēng)“金融監管”，是指通過(guò)立法和管理條例，由金融監管機構依法對金融機構和金融活動(dòng)進(jìn)行決策、限制和約束的一系列行為總和。它有三個(gè)基本的政策目標：確保整個(gè)金融體系的穩定，保護投資者和存款人的利益，促進(jìn)金融機構安全、高效發(fā)展以及市場(chǎng)競爭機制的良好運作。

　　理論層面，金融業(yè)由于存在信息不對稱(chēng)和資訊不完整，市場(chǎng)失靈可能發(fā)生。一般企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗波及范圍有限，金融機構出問(wèn)題則會(huì )涉及存款人與投資人的權益，波及整個(gè)金融業(yè)甚至社會(huì )，因此對金融業(yè)的監管尤其重要。從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，引入金融監管就是為了解決金融合約失靈的問(wèn)題（Keeler,1984）。按照科斯定理，如果沒(méi)有交易成本，合約的執行只要法院就行，根本不需要任何監管者（易憲容，1998），但事實(shí)上法院執法搜尋證據的成本極高，因此必須引入監管者。金融監管機構的設立和運轉也有成本，甚至成本過(guò)高會(huì )走向制度安排的反面，發(fā)生金融監管失靈。如何在市場(chǎng)失靈與金融監管失靈之間尋找一個(gè)合適的均衡點(diǎn)，既是維持金融體系穩定發(fā)展的關(guān)鍵，也是保證金融體系有效運作的重點(diǎn)。金融監管的具體內容可分三大部分：金融機構內部監管、金融市場(chǎng)自身監管和外部力量的金融監管。金融機構內部監管包括金融機構的風(fēng)險管理體系、稽核體系及內部控制系統等，屬于自我監督約束機制；金融市場(chǎng)自身監管包括存款人、投資人與貸款者對金融機構所構成的監督制裁力量，他們可以通過(guò)拋售股票或尋找其它金融機構來(lái)迫使經(jīng)營(yíng)不善的金融機構退出金融市場(chǎng)；外部力量的金融監管主要是金融主管機關(guān)對金融機構與金融市場(chǎng)的監督、管理與檢查，由于其具有法律上的強制性與處分權，威力遠強于其它性質(zhì)的金融監管，所以人們一般討論的金融監管體制主要是指外部力量的金融監管。

　　實(shí)踐層面，為謀求金融領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢，從發(fā)達國家到發(fā)展中國家和地區都在努力加強金融監管。發(fā)達國家的金融監管體制早已存在，但在普遍進(jìn)行金融自由化之后，加強金融監管工作有了新的趨勢，如通過(guò)市場(chǎng)規律解決政府干預的缺陷、加強自有資本規定、改革存款保險制度等。因為金融自由化放松了以前限制競爭的規則，必然會(huì )破壞金融體系的穩定性，這就需要加強其它方面的金融規制，于是出現一個(gè)“監管—放松監管—再監管”(regulation- deregulation- re-regulation)的過(guò)程。實(shí)行再監管不僅可以彌補放松監管造成的管理缺陷，還可以有效促進(jìn)市場(chǎng)競爭。以美國為例：1913年美國聯(lián)邦儲備體系建立，美國進(jìn)入現代金融監管時(shí)期；自1960年代起，美國金融業(yè)自由競爭加劇，推出一系列金融創(chuàng )新工具和新的金融制度安排，成為美國金融自由化時(shí)期；1990年代后，美國開(kāi)始反思金融體系的風(fēng)險性，以1992年在聯(lián)邦儲備理事會(huì )下成立金融機構監管體系為標志，美國進(jìn)入金融再監管時(shí)期。各國加強金融監管的措施不盡相同，但實(shí)行金融監管一元化被越來(lái)越多的國家和地區所采用。英國1997年成立金融服務(wù)管理局（Securities and Investment Board, SIB），成為單一的金融監管機構。日本1998年設立金融監督廳，2001年更名為金融廳，獨立行使對各金融機構的監管權。韓國1998年成立金融監督委員會(huì )（Financial Supervisory Commission, FSC），作為最高金融監督管理機構，實(shí)際監管工作由下屬的金融監督局執行。澳大利亞1998年成立金融管理局（Australian Prudential Regulation Authority, APRA），成為單一金融監管機構。德國2002年立法授權將金融監管職責集中于財政部直屬的聯(lián)邦金融監管局（Bundesbank and German Financial Supervisory Authority,  BaFin ）,開(kāi)啟一元化金融監管制度。

　　法律層面，國際清算銀行（Bank for International Settlements, BIS）下屬的巴塞爾銀行監管委員會(huì )（The Basel Committee on Banking Supervision）所發(fā)布的金融監管通則是國際上最高水平的規章，對金融監管的內容做了權威闡釋。巴塞爾銀行監管委員會(huì )1988年公布巴塞爾協(xié)定（Basel Capital Accord），奠定了國際風(fēng)險基準資本充足率的基礎；2004年修正該協(xié)定，發(fā)布新巴塞爾資本協(xié)定（BaselⅡ），除修訂“最低資本要求”規范外，又加強“監管審查程序”與“市場(chǎng)紀律”功能，形成三大支柱相輔相成的全方位監管架構。

　　臺灣金融監管體制是1980年代隨著(zhù)金融改革的不斷深入而發(fā)展起來(lái)的。臺灣最高金融主管部門(mén)原為“財政部”，集中了所有金融監管的行政管理權。1981年將原來(lái)下設的“錢(qián)幣司”改名“金融司”，全面負責銀行、信托、保險、票券等行業(yè)的監管工作。1991年“金融司”升格為“金融局”，保險業(yè)監管工作分出來(lái)專(zhuān)設“保險司”。于是臺灣“財政部”就下轄三個(gè)獨立機關(guān)：“金融局”、“保險司”、“證券暨期貨管理委員會(huì )”。三個(gè)機關(guān)職權劃分明確，監管對象分別是銀行、保險、證券暨期貨市場(chǎng)。此外，在臺灣金融監管的外部力量中，還有兩個(gè)輔助力量，即縣市政府和會(huì )計師。依所有關(guān)法規，縣市政府對基層金融機構有管理權，但實(shí)際上，縣市政府既無(wú)人力配置，又無(wú)正式權力，僅在追究責任時(shí)，有主管官員被連帶處分。具體分工方面，對銀行與票券業(yè)的金融檢查，包括各家行庫、信托投資公司、信用合作社、“農漁會(huì )信用部”、票券金融公司的業(yè)務(wù)檢查，由“財政部金融局”、“中央銀行金融檢查處”、“中央存款保險公司”三個(gè)單位共同負責。對保險業(yè)的金融檢查由“保險司”負責。對證券業(yè)的金融檢查主要由“證券暨期貨管理委員會(huì )”負責，該會(huì )又將檢查業(yè)務(wù)委托臺灣證券交易所辦理，“財政部金融局”和“中央銀行金檢處”也參與檢查。

　　改革前臺灣金融管理制度屬于分業(yè)監管與分工檢查的模式，行政管理權集中于“財政部”，而金融檢查權則分屬“財政部”、“中央銀行”及“中央存款保險公司”。多頭馬車(chē)式的金融監管制度，造成金融信息漏洞而讓不法者有機可乘。尤其在2000年2001年臺灣當局分別通過(guò)“銀行二法”與“金融六法”，島內金融業(yè)可以跨業(yè)經(jīng)營(yíng)對當時(shí)的金融監管制度形成重要挑戰。

　　首先，金融控股公司的營(yíng)運并未設置有效的防火墻，可能涉及信息外泄及內線(xiàn)交易問(wèn)題�！敖鹑诳毓晒�司法”采取連結稅制，金融控股公司如果借連結稅制達到逃避納稅的目的，主管機關(guān)難以稽核。如果金融監管遲遲不能一元化，不同監管機關(guān)之間權責劃分不清，將造成推諉責任及拖延時(shí)效。特別是如何落實(shí)金融控股公司對于所屬銀行與其他金融機構的控管，以及強制實(shí)施填補資本虧損的責任，財金主管機關(guān)并無(wú)明確規定，單純依賴(lài)金融業(yè)者自律無(wú)法有效解決問(wèn)題。而隨著(zhù)臺灣金融業(yè)至海外投資及外國金融業(yè)在島內投資所產(chǎn)生的聯(lián)合財務(wù)報表查及監督等問(wèn)題，也對臺灣金融監管制度提出挑戰。

　　其次，臺灣金融監管獨立自主性不足，因此金融監管工作常易遭受政治特權干擾。一方面形成金融機構違法超貸、高風(fēng)險貸款投資等問(wèn)題，致使逾期放款比率不斷上升。另一方面，金融機構配合臺灣當局金融護盤(pán)政策，缺乏自主性金融監管，干預金融業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此“金融控股公司法”雖允許金融業(yè)提高多元化經(jīng)營(yíng)的幅度，然而無(wú)論金融控股公司或銀行以轉投資方式經(jīng)營(yíng)其他金融業(yè)務(wù)時(shí)，仍然受到相當的行政干預。尤其金融主管機關(guān)行政權力過(guò)大，且審核作業(yè)缺乏透明化，又頻頻要求銀行配合政策紓困，進(jìn)行股市護盤(pán)或救援問(wèn)題金融機構，造成銀行對于改善銀行內部結構及提高經(jīng)營(yíng)能力的意愿低落。因此建立獨立自主且透明化的金融監管委員會(huì )已經(jīng)迫在眉睫。

　　最后，為提升臺灣金融產(chǎn)業(yè)的競爭力，并配合國際金融管理整合的趨勢，臺灣金融管理機關(guān)的整合與推動(dòng)金檢一元化的工作勢在必行�！敖鹑诒O督管理委員會(huì )”的功能不僅是獨立行使金融監督的責任，更能規劃金融產(chǎn)業(yè)長(cháng)期發(fā)展的藍圖，維護金融穩定及金融業(yè)營(yíng)運公平，促進(jìn)經(jīng)濟可持續成長(cháng)。尤其是隨著(zhù)金融商品創(chuàng )新的加速，金融業(yè)之間跨業(yè)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越多，金融集團逐漸形成，原有的分業(yè)管理模式不能滿(mǎn)足社會(huì )環(huán)境的變化需求，整合金融業(yè)監督、管理、檢查權力的呼聲日益強烈。

　　臺灣當局最后確定在“行政院”下成立“金融監督管理委員會(huì )”（簡(jiǎn)稱(chēng)“金管會(huì )”），將“財政部”下屬的金融局、保險司、證期會(huì )與“中央銀行”下屬的金融業(yè)務(wù)檢查局以及“中央存款保險公司”檢查處等機構合并納入。2004年7月“金融監督管理委員會(huì )”掛牌成立，臺灣金融監管自此進(jìn)入監督、管理、檢查一元化時(shí)代。

　　臺灣金融監管一元化的涵義，首先是金融檢查一元化，包括檢查權與處分權的統一；其次是監管機關(guān)一元化，銀行、證券、保險等金融行業(yè)之間的監管權責合并，制定法規、營(yíng)業(yè)許可與撤銷(xiāo)、監督、管理與處分等權力都集中于“金管會(huì )”；最后是金融管理與貨幣政策管理的一元化，但貨幣政策歷來(lái)是“中央銀行”的獨有職權，因此這一層面存在爭議。無(wú)論如何，金融監管一元化賦予臺灣“金管會(huì )”極大的職權，尤其是檢查權與處分權的結合，使其成為一個(gè)準司法單位，不但可依法獨立行使職權，還在設立金融監管基金之后具有財務(wù)上的獨立運作能力�！敖鸸軙�(huì )”之外，“中央銀行”與“農業(yè)委員會(huì )農業(yè)金融局”也還是臺灣金融機構的主管機關(guān)，因此在執行面仍存在三個(gè)單位之間需要業(yè)務(wù)聯(lián)系與協(xié)調的現象�！爸醒脬y行”掌握貨幣政策，是金融業(yè)務(wù)的重要主管機關(guān)，負責支付系統與外匯等業(yè)務(wù)的管理，因而對金融機構涉及有關(guān)貨幣、信用、外匯及支付系統等主管業(yè)務(wù)范圍，要履行專(zhuān)案檢查職責�！稗r業(yè)委員會(huì )農業(yè)金融局”是農業(yè)金融的主管機構，負責對農、漁會(huì )信用部的檢查與處分，分由兩個(gè)獨立的機關(guān)執行。

　　受檢機構包括金融控股公司、銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險業(yè)、電子金融交易業(yè)與其它金融服務(wù)業(yè)的機構。檢查行使方式以實(shí)地檢查為主，再配合報表稽核與業(yè)務(wù)座談。在一般檢查方面，金融機構的總機構至少兩年檢查一次；對分支機構，依對總機構最近一次檢查結果及其它分析資料，辦理抽樣檢查。檢查業(yè)務(wù)執行方面，由原來(lái)的分業(yè)檢查模式轉變?yōu)楣δ苄匀诤蠙z查模式，由分工檢查方式轉變?yōu)闄嘭熃y一的單一機關(guān)檢查方式，不再按業(yè)別分類(lèi)管理，而將銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險業(yè)進(jìn)行監管合并，同時(shí)金融檢查與金融處分在同一機關(guān)執行，事權明確。臺灣金融監管的內容可分為制度、政策與業(yè)務(wù)方面的監管。制度上主要是指金融行政管理，包括金融機構的設立、合并、分支機構增設與經(jīng)營(yíng)范圍等；政策上主要指貨幣政策與金融政策制定，包括資金調節、貨幣控制、信用分配、優(yōu)惠措施、利率政策與外匯貿易措施等；業(yè)務(wù)方面，銀行主要是信貸業(yè)務(wù)，票券公司是票券業(yè)務(wù)，保險公司是保單銷(xiāo)售與理賠業(yè)務(wù)，證券商為證券承銷(xiāo)、經(jīng)紀業(yè)務(wù)等。這些金融機構都涉及業(yè)務(wù)范圍的規范與財務(wù)運作的健全問(wèn)題，同時(shí)也涉及業(yè)務(wù)人員的資格與能力。

　　推出“金融監督管理委員會(huì )”的目的，是為順應國際金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展趨勢，通過(guò)金融監管組織的獨立與整合，實(shí)踐金融監管一元化，加強監管力度，強化金融體質(zhì)，但“金融監督管理委員會(huì )”的掛牌運作后，卻發(fā)現制度安排上存在諸多問(wèn)題。 首先是組織架構問(wèn)題。從組織架構看，“金融監督管理委員”還是依照過(guò)去的做法，按“行業(yè)別”安排組織架構，四個(gè)業(yè)務(wù)局各自獨立運作，沒(méi)有功能性整合。這樣的機構整合其效果與原來(lái)“財政部”的監管并無(wú)太大差異，仍難發(fā)揮迅速有效的管理功能。其次是部門(mén)協(xié)調問(wèn)題。比如，各種票券涉及復雜的稅務(wù)問(wèn)題，成立“金融監督管理委員會(huì )”前，金融與稅務(wù)均由“財政部”掌管，一旦發(fā)生票券稅務(wù)問(wèn)題，“財政部”可以酌情決斷�！敖鹑诒O督管理委員會(huì )”成立后，一旦碰上此類(lèi)問(wèn)題，“財政部”會(huì )傾向捍衛課稅權力，而“金融監督管理委員會(huì )”則傾向維護金融業(yè)者權力，金融、賦稅摩擦程度反而高于“金融監督管理委員會(huì )”成立前。 再次是人員整合問(wèn)題。整合過(guò)程中可能衍生的人才流失、士氣低落、功能重復或組織沖突等問(wèn)題會(huì )降低金融監管的品質(zhì)。最后是負責官員的任命問(wèn)題�！敖鹑诒O督管理委員會(huì )主任委員”由臺灣當局領(lǐng)導人指定，因隨意性和黨派色彩過(guò)重，可能會(huì )削弱該機構的專(zhuān)業(yè)性。事實(shí)上這一體制產(chǎn)生的結果的確引發(fā)各界強烈質(zhì)疑。（本文作者朱磊系中國社會(huì )科學(xué)院臺灣研究所經(jīng)濟研究室主任 經(jīng)濟學(xué)博士）

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