十八屆三中全會(huì )公報的七大新意

　　導讀：十八屆三中全會(huì )公報，是對全面深化改革作出總括性的、方向性的論述。這是改變中國面貌的又一個(gè)重要關(guān)鍵節點(diǎn)。新，表明了全面深化改革的視野和路徑，也表明著(zhù)中國的未來(lái)。

　　舉世矚目的十八屆三中全會(huì )于12日下午在北京閉幕。為期4天的全會(huì )聽(tīng)取討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告,審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。全會(huì )公報從“深化經(jīng)濟體制改革”、“深化政治體制改革”等十五個(gè)方面論述了全面深化改革的方向和路徑，用“進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力、解放和增強社會(huì )活力”等“三個(gè)解放”表明了全面深化改革的決心和信心。全會(huì )公報既承繼了35年來(lái)改革開(kāi)放的歷史邏輯，又不乏新的視角和立意。

　　新，首先體現在改革總目標的設置上。全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”，并提出了到2020年“在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學(xué)規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”的時(shí)間表。

　　“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化”，要求的是制度的現代化。這是自十一屆三中全會(huì )以來(lái)第一次設立的宏大目標。十一屆三中全會(huì )，掀起了人類(lèi)史上最大規模的農村改革，在最短時(shí)間內成功解決了世界最廣大人口的溫飽問(wèn)題；十四屆三中全會(huì )，將農村改革引入到了城市，深化并豐富了改革的范圍和內涵，為建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體系打下了基礎。但相對而言，遵循的是重點(diǎn)領(lǐng)域先行突破的改革思路。十八屆三中全會(huì )，既在改革廣度上涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )治理和生態(tài)文明五大層面，而且深入到了制度肌理當中。時(shí)間表的設置，也從“小康”的民生導向，推進(jìn)到了兼顧民生和制度導向。這實(shí)際上是執政黨作出的新承諾。

　　新，還體現在了對市場(chǎng)角色的全新定位。公報中，特別強調了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。而此前的表述，是“市場(chǎng)在資源配置中起基礎性作用”。兩字之差，區分出來(lái)的是對政府和市場(chǎng)關(guān)系的新定位。市場(chǎng)起決定性作用的表述，更加強調市場(chǎng)作為資源主要分配者的地位，其中隱含的強調信號是，政府應該習慣于做市場(chǎng)仲裁者的地位，習慣于在公共服務(wù)領(lǐng)域擔當主要供應者的作用，為民生托底。除非市場(chǎng)失靈，政府理應管住“閑不住的手”。

　　在公報中，對此多有論述。比如，“形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現代市場(chǎng)體系”，“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制”等，指向的都是市場(chǎng)的決定性作用。

　　這對于如何處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，作了最權威的詮釋。

　　新，還新在對法治的高度強調。在建設什么樣的政府上，公報提出了“建設法治政府和服務(wù)型政府”的方向；在如何建設法治中國的問(wèn)題上，公報提出了“深化司法體制改革，確保依法、獨立、公正行使審判權、檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度”的操作路徑。

　　建立服務(wù)型政府，事實(shí)上早在實(shí)踐探索當中。近期，注冊資本登記制度的改革，上海自貿區“負面清單管理”的先行，地方政府改革的啟動(dòng)，已經(jīng)描繪出了一幅行政職能轉變的新畫(huà)卷，而核心上向社會(huì )讓渡可以放手的權力，最大限度地發(fā)揮出政府與社會(huì )共同參與治理的合力。而公報中對司法體制改革使用的“依法、獨立、公正”三個(gè)詞，也預示了法治建設的現代化，有望取得新的突破。

　　新，還新在教育、就業(yè)創(chuàng )業(yè)、社會(huì )保障、醫藥衛生等民生領(lǐng)域改革的態(tài)度。公報將這些領(lǐng)域的改革，描述為“人民最關(guān)心最直接最現實(shí)的利益問(wèn)題”。三個(gè)“最”，既表明了對民生問(wèn)題的持續關(guān)注，也體現出了改革的創(chuàng )新。比如，在教育領(lǐng)域的改革，使用了“綜合改革”的字眼，這實(shí)際上拓展了教育改革的范疇�？梢哉雇�，這不僅意味著(zhù)基礎教育、義務(wù)教育要強化履行政府的法定義務(wù)，還意味著(zhù)技能教育、高校教育將向更加注重教育規律，注重創(chuàng )新的模式轉變。

　　新，還新在對于城鄉二元結構弊端的坦率表述。公報認為，城鄉二元結構是制約城鄉發(fā)展一體化的主要障礙。因此，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關(guān)系，讓廣大農民平等參與現代化進(jìn)程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農民更多財產(chǎn)權利，推進(jìn)城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發(fā)展體制�！俺青l一體”，表明的是推動(dòng)城市和農村發(fā)展權利、發(fā)展機遇將更加注重平等性，“賦予農民更多財產(chǎn)權利”表明的是對土地制度改革的積極探索。目前，農村集體土地、林地使用權是農民財產(chǎn)的主要來(lái)源，如何加快土地確權進(jìn)程，用土地流轉或更加市場(chǎng)化的方式幫助農民財產(chǎn)增值，不僅涉及到廣大農民福祉的保障，實(shí)際上也涉及到潛在的龐大市場(chǎng)能否開(kāi)發(fā)出來(lái)的問(wèn)題。如果農民群體成為市場(chǎng)的新生主力軍，那么不僅全國龐大的產(chǎn)能有望消化，而且宏觀(guān)經(jīng)濟可以形成內生性發(fā)展的良性循環(huán)，而不必過(guò)多依賴(lài)出口型經(jīng)濟和投資型經(jīng)濟，這既對于形成全國統一大市場(chǎng)、找到經(jīng)濟增長(cháng)的可靠支撐點(diǎn)起著(zhù)關(guān)鍵作用，也對讓更多人享受改革成果起著(zhù)關(guān)鍵作用。讓農民群體加入到市場(chǎng)中來(lái)，是最好的城鄉平權的實(shí)現方式。

　　新，還新在提出了“建立現代財政制度”。公報指出，“通過(guò)完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性�！边@為處理好央地關(guān)系，提高科學(xué)調控水平指出了路徑�，F實(shí)中，一方面，由于預算管理尚不夠科學(xué)化專(zhuān)業(yè)化，因此，善用公共財政的水平，還有待提高。預算管理的粗放，既導致了突擊花錢(qián)、搞形象工程等現象的屢生不止，也成為滋生需要改進(jìn)的八項作風(fēng)的重要來(lái)源。與此同時(shí)，隨著(zhù)公共財政向民生項目的支出比重越來(lái)越大，不少地方政府的財政狀況趨于緊張。一些地方還出現了征收“過(guò)頭稅”、“過(guò)頭費”的亂象。那些過(guò)度依賴(lài)土地財政的地方政府，對樓市調控的態(tài)度也較為游離。這導致央地兩方面在宏觀(guān)調控的步調上，并非總能保持一致。因此，建立現代財政制度，一方面必須改進(jìn)預算管理制度，另一方面必須完善稅收制度。除了加大中央向地方轉移支付的力度外，培養地方長(cháng)期穩定的稅種，改變對于土地財政的依賴(lài)，尤其重要。只有建立起更科學(xué)的央地稅收制度，地方政府事權和財權的統一才有可能，地方政府的施政慣性從注重短平快高向注重長(cháng)效績(jì)效轉變，才有基礎�？梢哉f(shuō)，建立現代財政制度，抓住了央地關(guān)系的關(guān)鍵。

　　新，還新在對建立生態(tài)文明制度的空前強調。生態(tài)文明建設之所以重要，是因為它集中體現了當前發(fā)展模式中的主 要矛盾。一方面，是GDP數據的快速增長(cháng)，另一方面，則是大氣、江河海洋、土壤土質(zhì)的大面積惡化。這種趨勢發(fā)展下去，不僅GDP增長(cháng)的成果都將被吞噬，而且將影響到當下和未來(lái)公眾的基本生存權。建立生態(tài)文明制度，既意味著(zhù)對此前就已提出的“建設美麗中國”的目標的繼承，也意味著(zhù)一系列新的制度優(yōu)化的開(kāi)始。

　　事實(shí)上，從今年6月開(kāi)始，習近平總書(shū)記就已在多個(gè)場(chǎng)合反復強調，“再也不能以GDP論英雄”。新的制度優(yōu)化的核心，就是改進(jìn)現行干部政績(jì)考核體系。此外，具有最大產(chǎn)能的國有企業(yè)，也需要在建設生態(tài)文明制度中起到帶頭作用。不止一次事例表明，一些國有企業(yè)，在貢獻著(zhù)最多GDP的同時(shí)，也成為污染的最大貢獻者。而由于行政級別的限制，由于地方對GDP和財稅、就業(yè)的渴求，對于顯見(jiàn)的污染無(wú)法監管治理。因此，建立生態(tài)文明制度，還要求對于國企改革的內容，實(shí)現建立現代企業(yè)制度和建立現代生態(tài)文明理念的雙重推進(jìn)，以此帶動(dòng)全社會(huì )加入到生態(tài)文明制度建設進(jìn)程中來(lái)。

　　十八屆三中全會(huì )公報，是對全面深化改革作出總括性的、方向性的論述。相關(guān)的配套改革具體措施，將在今后陸續推出。不過(guò)，行政體制、財稅、民生、農村土地、金融、樓市、環(huán)境、司法、社會(huì )治理、國家安全等諸多方面的改革輪廓已經(jīng)得以清晰描繪。這是改變中國面貌的又一個(gè)重要關(guān)鍵節點(diǎn)。新，表明了全面深化改革的視野和路徑，也表明著(zhù)中國的未來(lái)。

　　徐立凡（北京　學(xué)者）

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